Philippe Roger
« Une agence d'armement interne à la Commission n'aurait une utilité que si elle s'en tenait à la fixation de règles générales de politique industrielle adaptées au cas de l'armement (...) pour les opérations principales. Elle devrait avoir un rôle de...
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Dans l'état où nous avait mis le désarmement post-1989, l'agression russe nous a pris à contre-pied. Elle a imposé les mesures de réarmement rapide prises tant par les États membres qu'au niveau de l'Union (programme de munitions ASAP), pour fournir l'Ukraine et nous donner dans deux ou trois ans un stock d'obus et de missiles un peu moins insuffisant. Mais chacun voit qu'il faudrait aussi commencer à augmenter et les effectifs des armées et leurs armements principaux, qui sont tombés trop bas pour résister longtemps à une offensive majeure.
Cette résistance se ferait certes dans le cadre de l'OTAN, mais cela ne justifie pas, et les politiques américains le rappellent souvent, que les États membres de l'Union restent gravement sous-équipés, et comptent de facto sur les G.I., voire sur une mise en œuvre rapide d'armes nucléaires tactiques de l'OTAN, ou, ce que la France exclut, sur une utilisation tactique des forces nucléaires françaises.
Se rééquiper, c'est passer des marchés pour des armements existants, en recevoir les premiers dans trois à cinq ans, avoir des armées équipées en quantité suffisante dans dix à douze ans. Rester équipés correctement ensuite, cela veut dire dépenser dès maintenant 20% au moins du budget d'armement pour développer les armements nouveaux qui apparaîtront dans dix ans.
Le rééquipement à moyen terme, et les développements pour le long terme, sont fortement impactés par l'expérience en Ukraine : drones aériens et maritimes, surveillance depuis l'espace, forte augmentation de l'importance de la défense anti-aérienne, de l'artillerie, et des matériels du Génie, fort impact de l'absence d'aviation de défense aérienne et d'attaque au sol pour les combattants ukrainiens.
Tout cela va réclamer beaucoup d'argent, national ou communautaire, et de bonnes orientations pour le dépenser correctement.
- Le dépenser en Europe pour ne pas amoindrir encore notre autonomie stratégique.
- Le dépenser en coopération européenne pour éviter les duplications et créer ou maintenir des industriels maîtres d'œuvre solides, capables de faire jeu égal avec leurs compétiteurs extra-européens, tant à l'export que pour l'équipement de nos forces.
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Or nous partons d'une situation qui est devenue particulièrement mauvaise.
- Il n'y a nulle part de l'argent (même en France où la programmation sert à arrêter la baisse de capacités, pas à les augmenter), et la question d'un emprunt européen est posée par de nombreux analystes.
- Les décisions récentes de beaucoup d'États brillent par un dédain de l'autonomie stratégique européenne (achats massifs d'avions F-35 (JSF) et de missiles Patriot aux Etats-Unis et achat de chars et d'obusiers en Corée du Sud), pour le réarmement à moyen terme. De 40 à 60% des budgets d'armement de certains États vont à des achats hors d'Europe, alors qu'il existe des matériels européens pour les mêmes besoins.
- On note un déclin rapide de la coopération intra-européenne (par exemple en franco-allemand : abandon de l'avion de patrouille maritime, arrêt de la coopération sur l'hélicoptère de combat, incertitudes permanentes sur l'exportabilité qui menacent les programmes d'avion et de char). La coopération ne porte plus, en Europe, que sur 16% du total des budgets d'armement des États.
- Il y a une recrudescence de la volonté de s'établir ou de se rétablir dans des domaines traités avec compétence par d'autres Européens, y compris en s'alliant à des industriels extra-européens. Trois exemples : le programme de défense anti-aérienne allemand, monté contre le système franco-italien FSAF (famille de missile sol-air du futur avec l'Aster B1 NT) et ses évolutions anti-missiles balistiques, le contrat passé par la Commission à l'Espagne au titre du FED (Fonds Européen de Défense), créé pour abonder les budgets de R&D (Recherche & Développement) des États pour des projets en coopération) aux dépens des dites évolutions, et la concurrence de l'industrie allemande, contraire aux accords passés, sur les satellites militaires et les lanceurs.
Ce manque d'argent et ces nombreuses décisions nationales destructrices pour l'intérêt global, font que beaucoup se penchent sur l'intérêt d'une gouvernance supranationale des affaires d'armement, voire des affaires de défense, par les institutions européennes, avec des prises de décision politiques à la majorité qualifiée.
Sans aller jusque-là, la Commission fait des propositions de programmes à travers EDIP (European Defence Industrial Strategy) et d'organisation via EDIS (European Defence Industrial Strategy) qui restent encore compatibles de l'Europe des Nations que prévoient les traités. Mais, elle semble faire litière, en proposant de créer chez elle une agence d'armement du type de la Direction générale de l'armement (DGA), des deux organisations européennes déjà crées par les États, l'AED (Agence Européenne de Défense) pour la préparation des programmes et l'OCCAr (Organisation Conjointe de Coopération en matière d'Armement) pour leur exécution. Cela jette un doute sur sa volonté de travailler avec les États membres sur le domaine de l'armement, qui est de leur responsabilité.
Elle compte, pour le long terme, à travers le FED (Fonds européen de défense), continuer d'encourager ces programmes, et c'est bien ce qu'il faut. Mais elle considère que s'il doit y avoir un budget européen d'armement bien plus conséquent, par le financement budgétaire d'EDIP ou à travers un emprunt, c'est à elle de le gérer directement. Et elle propose de nommer un Commissaire chargé des questions de défense.
Or la Commission reste imprégnée, on le voit dans sa pratique du FED et dans ses propositions EDIP/EDIS, de sa doctrine de la concurrence interne et du libre-échangisme externe, fondatrice dans l'Union, qui est totalement antinomique de la recherche d'une autonomie européenne. Le Parlement, et de nombreux pays, l'y encouragent encore.
Elle a certes, par la création du FED, admis le principe du financement de la R&D comme outil de l'autonomie stratégique, ce qu'elle refusait jusque-là. Et, dans ses propositions EDIP et EDIS, il y a un progrès dans la compréhension des réalités de l'industrie créée par les États pour atteindre cette autonomie.
Mais cette compréhension reste incomplète, et la plupart de ses textes pèchent par un appel fréquent à la « compétitivité » supposée provenir de la compétition interne à l'Europe, par la méfiance vis-à-vis de la création de groupes de taille mondiale, et par un accent insuffisant sur la nécessité de l'exportation, cette dernière n'étant citée que pour prôner l'internationalisation de son contrôle. Il serait dangereux de lui confier, même si le réarmement était financé par un emprunt européen, la gouvernance de ce domaine, tant qu'elle n'adopte pas franchement, pour ce dernier, une politique industrielle compatible avec l'autonomie stratégique recherchée, c'est-à-dire la politique industrielle adoptée depuis longtemps par toutes les DGA nationales.
- Celles-ci considèrent que l'énormité des investissements et l'absence totale de prévisibilité du marché amènent naturellement la constitution d'industriels spécialisés, travaillant à la demande et sur des fonds de R&D de l'État, et sur des marchés de production pour l'État et pour l'export. La compétence des industriels ainsi créés et progressivement placés en monopole par l'État est à maintenir, et leurs prix à surveiller (l'exportation étant un des outils principaux pour ce faire, l'autre étant la compétence technique et de gestion de la DGA concernée). L'armement n'est pas un marché classique où la concurrence est la panacée.
- Elles ne considèrent pas comme dangereuse, mais comme nécessaire, la constitution de grands groupes industriels d'armement, aujourd'hui nationaux, demain européens.
- Elles ne considèrent pas que le financement de la R&D d'armement soit une subvention à l'industrie, à encadrer très fortement, mais qu'il est en fait le paiement du service que constitue, pour l'État client, le développement d'armes qu'il peut employer sans contrainte, armes sans lesquelles il n'y a pas d'autonomie stratégique.
C'est cette politique, fondée sur l'expérience, qu'il faut adopter aussi, purement et simplement, au niveau européen, pour obtenir l'autonomie stratégique souhaitée.
Sur quel périmètre pourrait porter aujourd'hui un programme de réarmement sur fonds européens, quels en seraient les outils ?
- Pour le court et moyen terme, ce programme ne peut porter que sur la production d'armements européens (puisqu'il faut conforter notre autonomie stratégique) existants, et sur la réactivation ou l'augmentation des outillages nécessaires. Les marchés correspondants sont et seront passés efficacement par les DGA locales qui ont fait développer et ont mis en production lesdits armements. Elles passeront ces marchés soit pour un stock européen, soit pour un autre État européen, comme elles passent ou surveillent des marchés pour des clients non-européens. S'il s'agit d'armements qui avaient été codéveloppés, ce sera à l'OCCAr d'officier, puisque les États l'ont créée à cet effet.
- Pour le long terme, sur des contrats de R&D, répondant à des besoins militaires coordonnés et si possible rendus identiques, coordination pour laquelle le forum de l'AED a été créé et doit absolument être utilisé.
Ces contrats comprendraient en général une partie de R&D cofinancée par le FED, ou lui succèderaient. La gestion doit en être confiée soit aux DGA des pays participants au codéveloppement, constituant un comité de direction du programme, soit à l'OCCAr si tel est leur choix.
Une agence d'armement interne à la Commission n'aurait ainsi une utilité que si elle s'en tenait à la fixation de règles générales de politique industrielle adaptées au cas de l'armement, à la gestion en amont du FED, et, le cas échéant, à la gestion des fonds européens à déléguer à l'AED, à l'OCCAr, aux DGA locales, pour les opérations principales. Elle devrait avoir un rôle de coordination générale d'un ensemble organisé sur le principe de la subsidiarité, et non pas un rôle d'exécution. Au-delà, une telle agence serait trop puissante, et ce d'autant plus que sa doctrine serait restée partiellement libre-échangiste. L'évolution de cette doctrine doit précéder toute mise en place d'une organisation nouvelle.
Bien au-delà des propositions de la Commission, et dans un esprit fédéraliste, certains proposent, pour mettre fin aux errements de certains États, de supranationaliser la gouvernance des questions d'armement, par exemple via une agence pilotée politiquement par le Conseil agissant à la majorité qualifiée. Faire cela alors que la pratique de la Commission resterait fortement libre-échangiste serait l'assurance d'une perte rapide de l'autonomie à laquelle tenaient une partie au moins des États membres, sans que ces derniers puissent s'opposer à cette évolution.
Et cela n'empêcherait en rien les États qui aujourd'hui agissent contre l'autonomie européenne de continuer dans cette voie, bien au contraire. Cette supranationalisation serait donc à la fois inutile et nuisible. Le choix éventuel d'un emprunt européen pour financer le réarmement nécessaire ne peut en rien la justifier. Il ne doit pas non plus amener à accroître indûment la structure d'armement communautaire, qui doit d'abord adopter la politique industrielle explicite menant à l'autonomie stratégique (et donc répudier tout libre-échangisme), et respecter un principe de subsidiarité dans son action d'emploi des fonds.
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Et, quelle que soit cette structure, elle doit rester subordonnée politiquement au Conseil, dont l'action gagnerait en efficacité si les ministres de la Défense pouvaient s'y réunir pour traiter les questions de leur ressort, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. C'est ce à quoi il faut veiller dans la négociation en cours entre les États, le Parlement, et la Commission sur les propositions EDIP et EDIS.
Philippe Roger
