En proposant sa "Lettre aux Français", le président invite les citoyens à participer activement à l'élaboration d'un nouveau «pacte social». Il compte sur le succès de cette initiative pour relancer son programme de réformes. Parmi les quatre thèmes proposés, celui de l'organisation des territoires.
C'était le 10 décembre dernier, au lendemain de l'acte IV de la mobilisation des « gilets jaunes ». Après des semaines de silence médiatique, le président de la République enregistrait une allocution à la télévision dans laquelle il disait vouloir que « soit posée la question de l'organisation de l'État, de la manière dont il est gouverné et administré depuis Paris, sans doute trop centralisé depuis des décennies ». Un mois plus tard, le 12 janvier 2019, cette déclaration s'est traduite en trois grandes questions dans sa Lettre aux Français.Aux premières interrogations : « Y a-t-il trop d'échelons administratifs ou de niveaux de collectivités territoriales ? Faut-il renforcer la décentralisation et donner plus de pouvoir de décision et d'action au plus près des citoyens ?
À quels niveaux et pour quels services ? », il serait facile de répondre par l'affirmative. En effet, entre la commune, l'intercommunalité, le département, parfois la métropole, et la région, l'enchevêtrement institutionnel est parfois tel que l'action publique en devient quasi illisible, perdant en efficacité. À l'échelle de la région Île-de-France, par exemple, il existe plus de 1 200 communes, sept départements ainsi qu'une cinquantaine d'intercommunalités, dont une métropole qui contient elle-même 131 communes, 12 intercommunalités, trois départements et la Ville de Paris. À l'issue de sa réunion avec les associations d'élus le 14 janvier 2019, la ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, Jacqueline Gourault a, elle, évoqué la mobilité, point de départ de la crise :
« Qui est en charge aujourd'hui des déplacements domicile-travail ? Ce sont les régions. » Les maires ruraux, reçus à l'Élysée au même moment par Emmanuel Macron, proposent, eux, d'aller vers une « logique de fédéralisme où l'on prendrait réellement en compte les spécificités locales ».
La mobilité, sujet de crise
Devant les maires de l'Eure réunis à Grand Bourgtheroulde le 15 janvier 2019, le président s'est déjà dit « prêt à rouvrir la loi NOTRe » : « Il ne faut pas tout détricoter mais il faut pragmatiquement améliorer les choses. » Sur la dotation globale de fonctionnement, il a ainsi jugé que c'étaient « les élus qui [avaient] créé les
42 critères ». Au congrès des maires de novembre dernier, le Premier ministre Edouard Philippe avait d'ailleurs admis qu'ils sont « tellement complexes qu'ils offrent un résultat incompréhensible ». Aussi avait-il invité les élus à « faire des propositions » dans ce domaine. En réponse à la deuxième série de questions « Comment voudriez-vous que l'État soit organisé et comment peut-il améliorer son action ? Faut-il revoir le fonctionnement de l'administration et comment ? », citer l'article premier de la Constitution - « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale [...] Son organisation est décentralisée » - ne suffit plus. Dès le lancement de la Conférence nationale des territoires, au Sénat, le 17 juillet 2017, Emmanuel Macron promettait de « refonder le rôle de l'État et des collectivités territoriales dans la vie quotidienne [...] et d'adapter ce rôle aux transitions que notre pays doit affronter ».
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Depuis, les mairies, les départements et les régions ont quitté cette instance, demandant « un agenda partagé des réformes » ainsi qu'« une concertation sincère entre l'État et les collectivités » contre « l'avalanche des normes et des réglementations ». La dernière interrogation sur ce thème porte d'ailleurs sur « comment l'État et les collectivités locales peuvent s'améliorer pour mieux répondre aux défis de nos territoires les plus en difficulté ».
La France en situation d'urgence sociale
L'éclatement de l'affaire Benalla à la mi-juillet 2018 a certes ajourné l'examen du projet de loi de révision constitutionnelle, mais il y était prévu un droit à la différenciation pour les collectivités afin qu'elles exercent des compétences dont elles ne disposent pas nécessairement. Sans attendre le retour de ce texte au Parlement, l'Association des petites villes de France (APVF), qui représente les communes entre 2 500 et 25 000 habitants, propose, pour sa part, un « contrat territorial » fondé sur un triptyque mobilité-revitalisation des centres-ville-lutte contre la désertification médicale. Cette dernière est en outre la grande absente du courrier d'Emmanuel Macron. Son financement reposerait sur « un fonds national de péréquation », où un euro de l'Union européenne, un euro de la région et un euro de la métropole viendraient abonder ces territoires périphériques.
Le gouvernement Philippe avait certes promis de « faire une pause » pour « ne pas bouleverser une nouvelle fois notre organisation territoriale » après l'adoption sous le précédent quinquennat de la loi Maptam, créant les métropoles, de celle fusionnant les régions et de la loi NOTRe, redistribuant les compétences des échelons locaux. Toutefois, au regard de l'urgence sociale de la situation avec des Français qui se sentent toujours plus « déclassés », voire « abandonnés », le président devra revoir sa copie à l'issue des deux mois de consultations citoyennes.
Dans la Constitution de la Ve République, le mot « référendum » apparaît à 13 reprises. « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum », est-il ainsi écrit à l'article 3. À la fin de cette phrase, les « gilets jaunes » veulent y ajouter « d'initiative citoyenne en toutes matières y compris constitutionnelle et de ratification des traités ; cet article ne peut être modifié que par voie référendaire ». Le Référendum d'initiative citoyenne (le RIC) permettrait d'« abroger des lois inappropriées ou injustes », d'en proposer en matière fiscale, ou encore de « révoquer un élu ». Il viendrait s'ajouter au référendum d'initiative partagée, créé par la révision constitutionnelle de2008 et en vigueur depuis 2015. L'initiative de ce dernier relève d'une proposition de loi cosignée par 20 % des parlementaires sur l'organisation des pouvoirs publics, les réformes économiques, sociales ou environnementales, la ratification d'un traité, avant que sa conformité ne soit vérifiée par le Conseil constitutionnel. Le texte doit ensuite être signé par 10% du corps électoral sur le site referendum.interieur.gouv.fr. Enfin, selon Vie-publique.fr, si le Parlement n'a pas examiné la proposition de loi dans les six mois, le chef de l'État convoque un référendum. C'est sans doute au regard de cette complexité qu'Emmanuel Macron écrit qu'« une grande démocratie comme la France doit être en mesure d'écouter plus souvent la voix de ses citoyens », avec cette question : « Faut-il accroître le recours aux référendums et qui doit en avoir l'initiative ? » Dès le 2 janvier dernier, le député de la Vienne Sacha Houlié (LRM), avait ainsi indiqué sur LCI que l'Élysée avait « à l'étude la piste » d'un référendum à questions multiples. Interrogée sur ce sujet à l'issue de sa réunion le 14 janvier 2019 avec les associations d'élus, la ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a répondu « Pourquoi pas ? » « Ce n'est pas dans la tradition française. Il faut affiner », a poursuivi Jacqueline Gourault, qui s'est interrogée tout haut : « Faut-il aller sur une thématique ou plein de thématiques extrêmement variées ? Je demande à voir. Ce n'est pas encore suffisamment précis [mais] rien n'est jamais fermé. » C.A.
