Le système mondial de régulation financière est d'une complexité extraordinaire. C'est en partie pour cela qu'il est mal compris. Pour l'expliquer à mes étudiants de Sciences Po à Paris, et afin de simplifier les choses, j'ai conçu un diagramme qui explicite les relations entres les différentes entités qui le composent.

Beaucoup de gens ont entendu parler du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire qui fixe les normes que doivent respecter les banques en matière de capitaux. Sont également connues la Banque pour les règlements internationaux (BRI) qui est la banque centrale des banques centrales où siège le Comité de Bâle. Par contre l'Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) qui fixe les normes pour les régulateurs des marchés de valeurs mobilières est moins connue et l'Association internationale des superviseurs d'assurance (IAIS, International Association of Insurance Supervisors) est presque inconnue.

De si nombreuses entités...

On pourrait énumérer encore de nombreux noms d'autres entités. L'Organisation internationale pour les normes comptables fait grosso modo ce qu'indique son nom, alors que les Américains qui en sont membres ne suivent pas ses normes. Ces dernières sont appelées maintenant normes internationales d'information financière (IFRS, International financial reporting standards), ce qui peut prêter à confusion. L'Organisation internationale pour les normes comptables a donné naissance à des commissions destinées à superviser les audits. Il existe même un organisme international qui audite les organismes qui auditent les auditeurs - ce qui n'est pas sans rappeler le dernier roman de Hermann Hesse, Le jeu des perles de verre .

On pourrait croire que le Groupe d'action financière est prêt à l'action. En réalité, il fait partie de l'OCDE et contrôle l'application des normes relatives à la lutte contre le blanchiment d'argent. Sa mission étant à l'échelle de la planète, son appartenance à l'OCDE est mystérieuse.

 Une architecture très... élaborée, mise sur pied dans les années 1980 et 1990

Cette architecture élaborée (que l'on pourrait expliciter bien davantage) a été mise sur pied peu à peu dans les années 1980 et 1990. Jusqu'à la crise financière asiatique, elle manquait d'efficacité. Quand les ministres des Finances du G7 ont demandé à Hans Tietmeyer, ancien président de la Bundesbank, d'y remédier, il a proposé une nouvelle entité, le Forum de stabilité financière (FSF), chargé d'examiner l'ensemble du système financier et d'identifier ses vulnérabilités.

J'ai été membre de ce Forum pendant cinq ans. Bien que méfiant à priori, je n'avais guère de raisons de m'inquiéter. Le FSF n'avait rien d'effrayant. Il s'est peu occupé des régulateurs, que ce soit au niveau national ou international, avec tous les inconvénients que nous connaissons bien maintenant.

La crise a fait bouger les lignes

Avant 2007, le renforcement des normes internationales ne suscitait guère d'intérêt au niveau politique et la plupart des pays s'opposaient à l'idée qu'un organisme international interfère dans leur droit souverain de superviser leur système bancaire, fusse-t-il bancal. Aussi, lors de la crise suivante, on a pointé les insuffisances du FSF et, en 2009, le G20 a décidé de le remplacer par un organisme disposant de davantage de prérogatives, le Conseil de stabilité financière (FSB, Financial Stability Board). Le FSB fonctionne depuis cinq ans et travaille actuellement sur de nouvelles propositions relatives aux banques "trop importantes pour faire faillite", un thème qui sera au programme du prochain sommet du G20 à Brisbane (avec le surf et la délicieuse pâtisserie australienne).

 Un nouveau conseil de stabilité financière (FSB)  qui avance...

Il n'existe pas (encore) d'entité internationale pour faire l'audit de l'efficacité du FSB. Mais s'il y en avait une, que dirait-elle des résultats du FSB jusqu'à présent, d'abord sous la conduite de Mario Draghi et ensuite de Mark Carney, chacun d'eux s'y consacrant à temps perdu alors qu'il assurait la présidence d'une banque centrale ?

Des éléments positifs sont à porter au crédit du FSB. Les auditeurs constateraient qu'il a fait un travail très utile. Ses rapports réguliers au G20 rassemblent d'une manière claire et compréhensible les différents éléments de réglementation. Il n'y a pas de meilleure source d'information.

Ils noteraient aussi que la pression du FSB a accéléré le travail des régulateurs sectoriels. Il a fallu plus de 10 ans pour parvenir aux seconds accords de Bâle (Bâle II), mais à peine plus de 2 ans pour Bâle III (néanmoins son application est très lente). De même, le fonctionnement de l'OICV et de l'IAIS a été amélioré par l'obligation de rendre compte au FSB.

Le Forum a aussi lancé de précieux avertissements quant à l'évaluation de ses "vulnérabilités". Sans tomber dans le piège qui aurait consisté à faire des prévisions exagérément alarmistes, il a souligné les tensions émergentes dans le système. Et son mécanisme de supervision par les pairs incite les différents pays à renforcer leurs institutions en charge de la régulation financière.

... mais qui manque encore d'efficacité

Néanmoins, une véritable évaluation soulignerait son manque d'efficacité. Il ne peut ni donner des instructions contraignantes aux régulateurs, ni imposer une nouvelle réglementation aux pays membres.

En réalité, tout l'édifice de la régulation financière mondiale repose sur la bonne volonté. Selon la charte du FSB amendée en 2012, les signataires n'ont aucune obligation légale. Contrairement à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) par exemple, le FSB ne relève d'aucun traité international. Autrement dit, aucun pays ne peut être sanctionné s'il n'applique pas les normes qu'il s'est prétendument engagé à adopter.

Le FSB ne fait ni plus ni moins que ce que ses maîtres politiques ont décidé. Il n'existe aucune volonté politique pour créer un organe qui superviserait véritablement les normes internationales et empêcherait les différents pays de s'engager dans une dangereuse course à la dérégulation - et les banques de s'engager dans un arbitrage réglementaire. Il semble qu'il faille attendre la prochaine crise pour cela. Dans l'intervalle, avec tous ses défauts, le FSB est le mieux que nous ayons.

Traduit de l'anglais par Patrice Horovitz

Howard Davies est professeur à Sciences Po à Paris. Il a été directeur de la London School of Economics. Il a également été président de l'Autorité des services financiers britanniques et vice-gouverneur de la Banque d'Angleterre.

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