L'histoire très mouvementée de l'élaboration de la loi Macron

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Manuel Valls,  face au risque de na pas trouver une majorité, a du utiliser l'article 49-3 pour faire passer la loi Macron
Manuel Valls, face au risque de na pas trouver une majorité, a du utiliser l'article 49-3 pour faire "passer" la loi Macron (Crédits : Reuters)
L'élaboration de la loi Macron sur la croissance et l'activité a connu de nombreux rebondissements. Son contenu a sensiblement évolué pour à la fois séduire la Commission européenne et... rassurer les députés PS frondeurs. Résultat, certaines dispositions ont été retirées du texte... avant d'y revenir, en fonction de la situation politique du moment. Explications.

Ainsi le Premier ministre a été obligé de « dégainer » deux fois de suite l'article 49-3 de la constitution pour faire passer - sans vote - la loi « pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques », autrement dit la loi Macron. Manuel Valls ne voulait pas courir le risque de voir le texte retoqué, faute d'une majorité suffisante pour le voter au sein du groupe... socialiste.

Pourtant, tout avait été fait pour éviter cette situation. Le projet de loi a donné lieu à toutes les attentions durant son élaboration pour éviter un « clash ». Retour sur l'histoire (parfois secrète) de ce projet de loi qui a fait couler tant d'encre.

Ce sont surtout sur les dispositions sociales que le texte a connu les plus importantes évolutions. Et pour cause, elles se sont trouvées au centre d'un débat gouvernemental où il fallait tenir compte de plusieurs paramètres : le souhait de la Commission européenne de voir la France mener des réformes structurelles ; le timing politique avec en point de mire le congrès du parti socialiste de Poitiers début juin et... la susceptibilité de certains ministres au sein du gouvernement. Notamment François Rebsamen, le ministre du Travail.


Profiter d'un "niet" de la Commission européenne sur le budget français pour imposer des réformes structurelles

C'est en effet ce 15 octobre 2014 que le ministre des Finances et des Comptes publics Michel Sapin avait transmis à la commission, non seulement le projet de loi de finances 2015 de la France mais aussi le rapport économique social et financier qui lui est annexé et qui détaille la trajectoire suivie par la France. A Bercy, on se montrait confiant : ce rapport prouverait que la France reste globalement dans les clous, notamment en matière de réduction du déficit structurel (c'est-à-dire en excluant les effets liés à la conjoncture). Le risque était que la Commission retoque le budget français, voire même lui inflige une amende pour non-respect de ses engagements de limitation des déficits. On sait que, finalement, ce ne fut pas le cas et que la France a obtenu deux années supplémentaires (jusqu'en 2017) pour ramener son déficit dans la limite des 3%.

Mais, à l'automne 2014, rien n'était encore joué. Et certains « visiteurs du soir » de François Hollande voulaient profiter d'un éventuel « niet » de la Commission européenne pour imposer les réformes structurelles réclamées par elle et l'OCDE. Selon un député PS interrogé par « La Tribune », Pascal Lamy, l'ancien directeur général de l'Organisation mondiale du Commerce (OMC), était sur cette ligne, comme parfois Hubert Védrine, l'ancien ministre des Affaires étrangères de François Mitterrand. Les « Gracques », ce groupe de réflexion composé de hauts fonctionnaires ou d'anciens hauts fonctionnaires rassemblés autour de valeurs sociales libérales, et proche de l'actuel secrétaire général de l'Élysée Jean-Pierre Jouyet, semblaient aussi sur cette position. Enfin, selon un haut fonctionnaire de Bercy contacté par "La Tribune"..., le ministre de l'Économie Emmanuel Macron était également sur cette ligne.
D'ailleurs,ce même haut fonctionnaire précise:


« Le squelette du projet de loi Macron sur l'activité économique était rédigé de telle manière qu'il laissait la porte ouverte à tous les scénarios, selon les circonstances. Par exemple, il y avait un chapitre « temps de travail » qui pouvait ne pas seulement viser le travail du dimanche et en soirée mais aussi, éventuellement, venir remettre en cause la durée légale hebdomadaire de 35 heures. Idem, il y avait un chapitre « contrat de travail » qui pouvait laisser la possibilité à des rapprochements entre le CDI et le CDD, un peu sur le modèle du contrat première embauche de Dominique de Villepin en 2005 ».


De fait, à l'époque,"La Tribune" s'était procurée une version provisoire de l'ébauche du projet de loi Macron qui était en effet présentée de cette façon. Il y avait bien une tête de chapitre « temps de travail » suivie... d'une page blanche.
Dans l'entourage d'Emmanuel Macron, on tient cependant à relativiser... en dégageant sur les autres :

« A cette époque, beaucoup de versions du projet de loi ont circulé. Plusieurs ministères ont fait des ajouts. Il y a même des versions qui ont fuité dans la presse dont nous n'étions pas au courant. Pour nous, il n'était pas question de remettre en cause les 35 heures »...

Ceci reste à confirmer. En outre, c'est un secret de Polichinelle, Emmanuel Macron souhaitait aussi inclure dans le projet de loi des dispositions relatives à la revalorisation du Smic afin de freiner son évolution.


François Hollande n'a pas voulu que le projet de loi aille trop loin dans la refonte du droit du travail

Finalement, la Commission a donné son feu vert au budget français 2015, ce qui a coupé l'herbe sous le pied des partisans des réformes structurelles. Mais il n'y a pas que ça. L'argument politique a aussi joué. Un député « frondeur » l'avait expliqué à l'époque à "La Tribune" :

« Qu'il y ait des gens, y compris au sein de notre majorité, qui veulent que nous fassions maintenant les réforme structurelles c'est un fait indéniable. Mais il y a un hic! Le Premier ministre, quel qu'il soit, Valls ou un autre, ne trouvera aucune majorité pour les voter. La grande majorité des députés socialistes voteront contre et je ne crois pas à une grande recomposition politique avec l'arrivée des centristes. Au regard de la situation politique, je ne vois pas l'UDI apporter ses voix. Non. Le président sera obligé de dissoudre l'Assemblée nationale. Et là... »

François Hollande, bien entendu, ne voulait pas déclencher une telle bronca dans les rangs socialistes et jamais il n'aurait pris le risque d'une dissolution au regard de sa faible popularité. Aussi, Emmanuel Macron a dû se réfréner. Adieu donc, dans le projet de loi, aux dispositions sur le Smic, au contrat unique (ou l'équivalent), à la remise en cause des 35 heures...

Le retour du ministre du Travail François Rebsamen


Par ailleurs, dans l'avant-projet de loi, il était encore prévu fin 2014 d'accueillir dans un chapitre dédié le résultat de la négociation alors en cours entre le patronat et les syndicats sur le dialogue social en entreprises et, notamment, la question des seuils sociaux. Mais le sujet était lui aussi périlleux, et, encore une fois, les députés socialistes risquaient de tiquer. Alors, Manuel Valls s'est soudainement souvenu qu'il avait un ministre du Travail, François Rebsamen, normalement compétent pour traiter des questions relatives à l'emploi et qui n'avait encore porté aucun texte d'importance...

Finalement, le Premier ministre a annoncé que le résultat, positif ou négatif, de la négociation en cours sur le dialogue social - et le résultat fut négatif - serait repris dans une loi autonome « que portera François Rebsamen », selon les termes d'alors de Manuel Valls.

Beau travail de déminage, tant la question des seuils sociaux était sensible. Ce sujet aurait pu, à l'instar du travail dominical, focaliser et exacerber les débats. Mieux valait donc isoler le sujet.

De même, initialement, devaient figurer des évolutions possibles de l'accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 relatif à « la sécurisation de l'emploi », transformé en loi en juin 2013. Emmanuel Macron voulait notamment faciliter la conclusion des accords de maintien de l'emploi qui permettent de déroger aux règles sur la durée du travail et/ou de baisser les rémunérations.

Mais les mêmes causes produisant les mêmes effets, Manuel Valls, là aussi, s'est soudainement rappelé que depuis une loi Larcher de 2007, les réformes du droit du travail devaient, avant toute éventuelle modification législative, faire l'objet d'une négociation entre partenaires sociaux qui disposent en la matière d'une sorte de domaine de compétence. Aussi, il a été décidé de laisser d'abord les organisations patronales et syndicales examiner le sujet.... Qui reviendra quelques mois plus tard.


Manuel Valls ou l'art du timing

Tout ce travail de déminage n'aura pas suffi. Le 17 février 2015, Manuel Valls a tout de même était obligé de dégainer le « 49-3 » pour faire adopter en première lecture à l'Assemblée le projet de loi Macron. Une forte minorité de députés socialistes refusant de voter le texte, notamment en raison des mesures prévues sur le travail du dimanche et en soirée.
Les choses se sont alors figées. Et pour cause. Avec l'approche des élections départementales des 22 et 29 mars, il fallait tenter d'afficher une unité de façade au sein du Parti Socialiste afin d'éviter la débâcle attendue.

Puis, le congrès de Poitiers du PS de juin se profilait. Là aussi, il n'était pas question de jeter de l'huile sur le feu en annonçant que de nouvelles mesures seraient incluses dans la loi Macron en deuxième lecture. Il ne fallait surtout pas que la maire de Lille, Martine Aubry, et ses amis viennent constituer un front uni avec les « frondeurs » et l'aile gauche du parti.

Au contraire, l'heure était au numéro de charme de l'exécutif pour séduire la maire de Lille. D'où l'annonce présidentielle de la création d'un « compte personnel d'activité », d'où la décision du Premier ministre de « booster » l'investissement, via, notamment, la mesure de surinvestissement. Et ça marche, Martine Aubry décide de signer la « motion A », celle qui a le soutien de la plupart des membres du gouvernement. Le congrès de Poitiers est alors « plié », Jean-Christophe Cambadélis sera réélu Premier Secrétaire.

Dès lors, Manuel Valls a pu démontrer son art du « timing ». Quelques jours avant le congrès de Poitiers (du 5 au 7 juin), il reçoit l'ensemble des organisations patronales et syndicales et fait savoir qu'il fera des propositions pour favoriser l'emploi dans les PME lors d'un conseil restreint de ministres à l'Elysée le... 9 juin, tout juste deux jours après la fin du congrès de Poitiers où le Premier ministre apparaît tout sourire au milieu de ses « camarades ».

Et ce fameux 9 juin, Manuel Valls et Emmanuel Macron annoncent que les accords de maintien de l'emploi pourront être conclus pour une durée de cinq ans (au lieu de deux ans jusqu'ici) et que les salariés qui les refusent seront licenciés sans autre motif que ce simple refus... Ainsi, l'élargissement des accords de maintien de l'emploi après avoir figuré dans une version provisoire de l'avant-projet de loi, puis avoir été éliminé du projet de loi en première lecture... revient finalement en deuxième lecture!

De toute façon, pourquoi se gêner, les jeux sont déjà faits, puisque le Premier ministre sait qu'il devra (et pourra utiliser) de nouveau l'article 49-3 de la Constitution. Cet article n'est en effet utilisable que pour un seul texte par session parlementaire. Et c'est exactement ce qui se passera le 18 juin. La loi Macron sera adoptée sans vote.

Résistance sur le contrat de travail unique


En revanche, sur l'instauration d'un contrat de travail unique, le ministre de l'Economie n'a pas eu gain de cause. Il se défend même d'avoir songé à cette idée. A Bercy, on raconte qu'à la suite de sa rencontre avec le prix Nobel d'économie Jean Tirole, favorable au contrat unique, Emmanuel Macron "n'a pas été du tout convaincu".  Depuis, le ministre ne cesse d'assurer qu'instituer un tel contrat n'était plus utile maintenant que la procédure prud'homale - fixation de plafonds pour les dommages et intérêts - est sécurisée pour les entreprises qui connaissent le coût réel d'un licenciement.

Certes, mais idéologiquement, c'est une autre histoire. Ce que confirme un proche de l'Elysée à "La Tribune" qui ne cite  certes pas expressément le nom du ministre de l'Economie. :

« Idéologiquement, il a fallu convaincre certains ministres que l'instauration d'un contrat de travail unique, sorte de fusion entre le CDD et le CDI, n'était pas souhaitable. Le maintien du CDI est un marqueur de gauche. Ce n'était pas vraiment le moment de risquer une grogne générale en le mettant en cause. De toute façon, cette réforme ne se justifiait économiquement pas non plus ».


Des mesures d'application immédiate

Le texte va maintenant poursuivre sa navette parlementaire sans encombre. Il va revenir devant le Sénat avant de repartir pour l'Assemblée nationale. Son examen définitif devrait être terminé pour le 10 juillet. Ensuite, députés et sénateurs ont 10 jours pour saisir le Conseil Constitutionnel pour tenter de contester la validité du texte. Par usage, les Sages disposeront alors d'un mois pour se prononcer. Il restera ensuite au Président de la République à promulguer la loi, sans doute entre le 15 et le 20 août. La plupart des mesures de la loi Macron (réforme prud'homale, libéralisation des transports par autocars, réforme du permis de conduire, etc.) seront alors d'application immédiate.


« C'est toute l'originalité du texte d'être autoporteur, explique-t-on au cabinet du ministre de l'Economie, c'est ça aussi qui explique son volume. La loi détaille énormément les choses, ce qui évite au maximum d'avoir recours à des décrets pour son application. »


On verra alors à l'usage si cette loi Macron justifiera toute l'attention qu'elle a suscitée dans son élaboration.

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Commentaires
a écrit le 25/06/2015 à 9:29 :
Les difficultés économiques sont la résultante d'une mondialisation perverse. Tout nos gouvernements ont peine à s'y adapter sous le joug d'une finance débridée, sans contrôles ni règles mondialisées. Nous en arrivons, afin de maintenir les protectionnismes de ses acteurs, élus par le peuple, à ce que la politique ne soit plus au service des citoyens, de tous bords ou appartenance,mais au service de la finance, à contre sens de ce que nous en attendons. Il est plus que temps de renverser la courbe, évitant à terme la déliquescence de notre cher pays France. Redonnez, s'il vous plaît, un sens à la démocratie bafouée par les incompétents d'appareils" politique" incontrôlables et mensongers.(49/3 et constitution de 58 obsolète).

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