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Le processus lancé il y a cinq mois touche à sa fin. Dans les prochains jours, le gouvernement a promis de publier sa première "Feuille de route de l'économie circulaire" : un document qui devra « décliner de manière opérationnelle la transition à opérer pour passer d'un modèle économique linéaire (extraire, produire, consommer, jeter) à un modèle circulaire qui intégrera l'ensemble du cycle de vie des produits », selon les vœux exprimés par Brune Poirson, secrétaire d'État auprès du ministre de la Transition écologique et solidaire, lors du lancement des travaux le 24 octobre 2017. Les mesures qui seront préconisées par cette feuille de route auront été élaborées dans le cadre d'un processus qui s'est voulu le plus participatif possible, conduit par le ministère de la Transition écologique et solidaire main dans la main avec celui de l'Économie.
En parallèle d'une première consultation publique ouverte sur Internet pendant cinq semaines, des ateliers ont été organisés afin de réunir l'ensemble des parties prenantes autour de quatre thèmes : la consommation et la production durables ; le déploiement de l'économie circulaire dans les territoires ; la question particulière du plastique ; les instruments économiques, fiscaux et financiers susceptibles d'impulser le changement. Une deuxième phase de consultation publique de trois semaines a été lancée en février, portant sur une soixantaine de propositions encore « ouvertes ».
En complément, une réflexion sur l'avenir des filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) a été confiée à Jacques Vernier, président du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT) et de la nouvelle commission des filières REP.
Si le gouvernement s'est engagé dans de tels travaux, c'est en raison de la place grandissante qu'a prise dans le débat public la notion d'économie circulaire ces dernières années. Formalisé dans les années 2000 grâce au mouvement du cradle-to-cradle (C2C, « du berceau au berceau »), ce modèle s'oppose à celui d'économie « linéaire », issu de la production de masse. Afin de minimiser l'impact humain sur les ressources naturelles, il y oppose trois moyens permettant de « boucler » les flux de matière et d'énergie : la réduction de la consommation, le réemploi des produits et, en dernier ressort, leur recyclage. Il ne fait en ce sens que reprendre le modèle qui prévalait du moins jusqu'à l'avènement de la révolution industrielle, lorsque les biens disponibles étaient moins nombreux, le low cost n'existait pas et la réparation était de mise.
Mais, face à la raréfaction des ressources, l'urgence climatique, le défi des pollutions, le concept revient sur le devant de la scène comme moyen de réconcilier protection de l'environnement et croissance. Lorsqu'il était ministre de l'Économie, de l'Industrie et du Numérique, Emmanuel Macron avait d'ailleurs déjà insisté sur ce potentiel, lors d'un discours prononcé le 27 avril 2016, à l'occasion de la signature des quatre premiers engagements pour la croissance verte, où il était allé jusqu'à qualifier l'économie circulaire d'« enjeu stratégique ».
Chaque semaine, les enjeux clés de la transition écologique.
Pendant sa campagne, ensuite, le candidat, devenu depuis promoteur du « Make our planet great again », affirmait sa volonté de faire d'une économie « 100 % circulaire » un « nouveau modèle économique » compétitif, en insistant particulièrement sur deux pistes : diviser par deux les déchets ménagers mis en décharge d'ici à 2025 (objectif déjà fixé par la loi de transition énergétique de 2015) et atteindre à la même échéance « 100 % de plastique recyclé sur tout le territoire ».
Quant aux divers impacts des modèles productif linéaire et circulaire sur la planète, ils ont pu être mesurés par des études récentes. Au niveau mondial, une économie pleinement circulaire permettrait de réduire de 28% la pression sur les ressources planétaires dont l'extraction a été multipliée par douze entre 1900 et 2015, et devrait encore doubler en 2050 et d'éviter 72% des émissions de gaz à effet de serre, a par exemple calculé le premier Circularity Gap Report, publié en janvier à Davos par le think tank néerlandais Circle Economy.
En France, en 2014, les principales filières françaises du recyclage ont permis d'économiser en énergie primaire l'équivalent de 80% de la consommation électrique des foyers français (correspondant à la production de 18 réacteurs nucléaires) et d'éviter 22,5 Mt CO2éq. d'émissions de gaz à effet de serre (soit les émissions annuelles du transport aérien national), a relevé une étude publiée par la Fédération des entreprises du recyclage (Federec) avec l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).
« Nous avons une ressource minière chez nous », résume Antoine Frérot, le Pdg du numéro un mondial des services à l'environnement, Veolia, en insistant sur le deuxième intérêt de l'économie circulaire mis en avant par Emmanuel Macron :
L'économie circulaire (au sens large retenu par l'Ademe, voir schéma page suivante) « emploie déjà près de 600.000 personnes en France. [...] Une réduction substantielle de notre consommation en ressources naturelles permettrait d'en créer entre 200 000 et 400.000 supplémentaires », calculait en effet en 2015 une étude de l'Institut national de l'économie circulaire - association réunissant acteurs publics et privés du secteur.
L'économie circulaire implique aussi une réduction des coûts pour les entreprises. Une expérimentation menée en 2016 par l'Ademe avec 49 PME françaises, accompagnées dans l'optimisation de leurs flux de ressources et d'énergie, leur a permis d'économiser en moyenne 60.000 euros chacune en un an, avec un retour sur investissement de sept mois. Selon les premières estimations de l'agence, en généralisant ces chiffres à l'ensemble des PME françaises, les économies potentielles à réaliser seraient d'au moins un milliard d'euros par an.
Côté business, d'ailleurs, nombre d'acteurs ont bien perçu ce potentiel de l'économie circulaire. Les deux géants français du secteur, Veolia et Suez, ont déjà amorcé depuis quelques années un revirement de leurs stratégies, en mettant en valeur les activités liées au recyclage, voire au retraitement des eaux usées, par rapport à celles traditionnelles de mise en décharge, d'incinération ou de distribution de l'eau potable.
Ce n'est pas un hasard s'ils insistent désormais, respectivement, sur leur rôle de « ressourceurs dans le monde » ou dans « la révolution de la ressource ». Veolia - chez qui l'activité déchets était en 2017 celle en plus forte progression, + 8,1 % à taux de change constants - veut multiplier par cinq le chiffre d'affaires qu'il tire au niveau mondial du recyclage du plastique d'ici à 2025, en passant de 200 millions d'euros à un milliard. En France, il veut porter sa collecte de plastique de 45.000 à 200.000 tonnes. Suez - qui dans l'Hexagone a vu son activité recyclage et valorisation croître de 5,3 % en 2017, contre 1 % pour l'eau - prévoit d'augmenter sa capacité de recyclage des plastiques en Europe de 50 % d'ici à 2020 : de 400.000 tonnes à 600.000 tonnes par an.
C'est encore dans le sillon de l'essor de l'économie circulaire que les deux groupes ont choisi de développer leur offre aux entreprises : alors que Suez a finalisé en 2017 l'achat de l'Américain GE Water afin justement de s'imposer sur le marché du traitement, voire du recyclage, des eaux industrielles, Veolia mettait en avant, lors de son Press Day de cette année, ses innovations circulaires au service des secteurs agricole, énergétique, immobilier. De nombreuses startups et initiatives réunissant plusieurs partenaires se développent également, visant à lever les différents freins qui font encore obstacle au plein développement de ce modèle économique, en particulier dans le secteur des déchets.
Ces freins sont de plusieurs ordres. Tout d'abord, dans la société de l'obsolescence programmée et du tout jetable, la quantité des ressources à « remettre dans la boucle » est immense. En 2015, il en a fallu 92,8 milliards de tonnes pour faire tourner l'économie mondiale : 34,4 kilos par personne et par jour, sans compter l'eau, selon le Circularity Gap Report.
En France, quelque 324 millions de tonnes de déchets étaient produites en 2014, selon les estimations de l'Ademe. Non seulement des facteurs logistiques mais aussi culturels s'opposent à la réduction, au tri et même à la collecte des déchets. Aussi, face à des producteurs encore très peu adeptes de l'écoconception, le recyclage est une affaire technique complexe, exigeant une innovation constante et des investissements d'envergure :
Or, les recycleurs sont loin d'avoir le vent du marché en poupe. Les coûts du recyclage rendent encore la matière première recyclée peu compétitive par rapport à la matière vierge. Une difficulté qui devient encore plus pénalisante lorsque les cours des matières vierges baissent : en 2015, la chute des cours du pétrole a par exemple fait perdre 6,6 % de son chiffre d'affaires et 1,4 % de ses effectifs à l'industrie du recyclage en France. Nombre de filières ne sont donc toujours pas viables. C'est le cas du recyclage du plastique, où cette faiblesse vient d'être mise en évidence par la récente décision de la Chine de durcir les critères de qualité des matières recyclées importées.
Face aux bas taux de plastique recyclé incorporé par les plasturgistes européens (inférieurs à 7%), les 98.000 tonnes de plastique exportées annuellement par la France vers l'Empire du Milieu (11% des 860.000 tonnes collectées, selon des chiffres de 2016, pour 5 millions de tonnes mises chaque année sur le marché français) risquent désormais d'être enfouies ou incinérées. Un « scénario catastrophe » auquel s'ajoutent les difficultés provoquées par la déstabilisation des cours mondiaux des matières recyclées, qui résulte de cette crise internationale.
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[ Le bâtiment et les travaux publics représentent 70% de l'ensemble des déchets français. Photo iStock ]
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En France, la conjonction de ces différents freins limite le volume envoyé vers des installations de traitement des déchets ménagers à seulement 48 millions de tonnes (sur 345 millions de tonnes de déchets produits), dont 31 % ont été enfouies, 27 % valorisées énergétiquement, et 42 % recyclées (chiffres 2014). Selon les acteurs de l'économie circulaire, ce taux insuffisant de recyclage, par rapport à l'objectif de 65 % fixé par la loi de transition énergétique pour 2025, ne pourra être amélioré qu'en empruntant résolument deux voies. D'une part, des politiques aptes à provoquer un « choc de la demande », prônées par Federec et la Fnade, qui réclament notamment des mesures poussant les producteurs à incorporer davantage de matière recyclée dans les biens mis sur le marché. D'autre part, un meilleur partage des coûts.
Nicolas Garnier, délégué général d'Amorce (association des collectivités territoriales et des professionnels dans les domaines des déchets, de l'énergie et des réseaux de chaleur).
Les propositions vont du renforcement de la modulation (en fonction de l'éco- conception des produits) de l'éco- contribution payée par les metteurs sur le marché aux éco-organismes (voir l'encadré ci-dessous) à la fixation d'un taux d'incorporation de matière recyclée obligatoire, en passant par la mise en place d'une TVA réduite pour les produits issus du recyclage, la création d'un marché de « certificats d'intégration de matière recyclée », voire selon les termes d'Antoine Frérot « l'installation d'une taxe carbone, accompagnée d'une taxe aux frontières, qui permettrait de rendre les produits recyclés compétitifs ». Dans le cadre de la révision de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP, due à l'État par tout exploitant d'une décharge ou d'un incinérateur et en partie reversée au Fonds déchet de l'Ademe), qui figure à l'ordre du jour de la feuille de route, les recycleurs demandent ainsi sa modulation en fonction du caractère plus ou moins recyclable des déchets incinérés ou enfouis, alors qu'Amorce insiste sur la nécessité de consacrer l'intégralité des recettes au financement des politiques de prévention des déchets.
Une évolution des politiques publiques d'achat favorable aux matières recyclées est aussi évoquée. « Cela pourrait jouer un rôle de levier, en provoquant une augmentation des volumes et un effet d'échelle », souligne Antoine Frérot, qui ajoute :
Les industriels comptent aussi sur la pression que pourraient exercer les consommateurs, et réclament donc une information plus transparente sur les produits.
Mais, tiraillé entre le lobbying des metteurs sur le marché, les inquiétudes de Bercy face à toute réduction des recettes fiscales, la promesse de ne pas augmenter la pression fiscale et les contraintes européennes, le gouvernement s'est limité pour le moment à évoquer, dans la pré-feuille de route, « le développement d'accords volontaires ou d'incitations économiques en direction des producteurs », qui se traduira par la mise en place d'un groupe de travail de plasturgistes, tenu de présenter des engagements avant l'été faute de quoi, d'éventuelles obligations réglementaires pourraient voir le jour. L'exécutif affirme également travailler sur le renforcement du caractère incitatif de la TGAP.
Seule certitude pour l'instant, loin de représenter un aboutissement, la feuille de route constituera surtout un début. Conformément à son objectif initial, son principal mérite aura été, aux yeux des acteurs de l'économie circulaire, de les mettre tous autour de la table : un exploit important face à un défi qui demande un engagement collectif, reconnaissent la plupart d'entre eux. Quant aux mesures concrètes qui seront préconisées, l'objectif du gouvernement est principalement de « trouver un équilibre afin que chacun entre dans la boucle et que tout le monde fasse un effort », ainsi que d'« installer l'économie circulaire dans le débat public et dans le logiciel des entreprises », résume-t-on au ministère de la Transition écologique et solidaire.
Pour un État qui dans ce domaine veut essentiellement jouer un rôle de « chef d'orchestre », l'enjeu sera donc de trouver comment maintenir le dialogue et l'engagement sur la durée. Notamment dans le cadre des réformes législatives nécessaires afin de créer les nouvelles filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) recommandées par le rapport Vernier, dont celle des déchets du BTP, qui représentent plus de 70 % de l'ensemble des déchets français, ou de l'application du décret « cinq flux », largement ignoré, qui impose le tri aux entreprises. Mais plus encore lors des arbitrages fiscaux qui seront opérés au moment de l'adoption de la loi des finances. « Il est indispensable que l'économie circulaire ne soit plus l'affaire du seul ministère chargé de l'Environnement », souligne d'ailleurs François-Michel Lambert, qui a proposé que la mise en oeuvre de la feuille de route soit portée par un délégué interministériel. Et l'enjeu principal est à l'évidence d'entraîner Bercy.
Par Giulietta Gamberini
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ENCADRÉ 1/3
Les propositions « ouvertes » de la « pré-feuille de route » issue de la consultation publique organisée par le gouvernement exposent quelques idées concrètes.
L'« exploration d'une nouvelle génération de la consigne », concernant notamment les bouteilles en plastique. La consultation publique a en effet révélé un grand intérêt pour un tel dispositif et plus généralement pour une simplification du tri. Mais les collectivités locales et les recycleurs craignent que cela ne vienne perturber l'une des rares filières en place : celle du PET. Le gouvernement veut donc tester via des expérimentations comment intégrer un tel dispositif au système de collecte actuel.
La mise en place d'un « indice de durabilité » des appareils électroménagers et high-tech, voire d'outils encourageant la réparation, pour lutter contre l'obsolescence programmée, qui, elle aussi, inquiète beaucoup l'opinion publique.
Le développement d'accords volontaires ou d'incitations économiques en direction des producteurs, suivis d'éventuelles obligations réglementaires, pour promouvoir l'incorporation de matière première issue du recyclage.
Le soutien économique ou fiscal à la réalisation de nouvelles unités de recyclage.
L'alourdissement de la fiscalité pour la mise en décharge et l'incinération.
L'utilisation d'outils de la finance verte. pour mobiliser des financements privés ; etc.
ENCADRÉ 2/3
L'économie annuelle potentiellement générée par l'optimisation des flux de ressources et d'énergie de l'ensemble des PME françaises.
Le taux de collecte du verre, l'un des rares matériaux déjà moins coûteux à produire à partir de matière recyclée que de matière vierge.
Le taux de recyclage des plastiques en France, pour un taux de collecte de 60% - seulement 10% en ville. Seuls 45% environ des plastiques sont en effet aujourd'hui recyclables technologiquement et économiquement.
Le plastique jeté (dans l'Union européenne, en 2014), dont 39 % est valorisé énergétiquement, 31 % enfoui et 30 % collecté pour être recyclé.
La valeur des matériaux des emballages en plastique retenue dans l'économie après le premier usage. Un gaspillage qui coûte à l'UE entre 70 milliards et 105 milliards d'euros par an.
ENCADRÉ 3/3
Un pan de l'économie circulaire a fait l'objet d'une réflexion spécifique dans le cadre de l'élaboration de la feuille de route. L'avenir des filières dites de "responsabilité élargie des producteurs" (REP), dispositif fondé sur le principe du pollueurpayeur et visant à rendre les metteurs sur le marché responsables du moins financièrement de la fin de vie de leurs produits, a fait l'objet d'un rapport rédigé par Jacques Vernier, président de la commission de ces filières.
En France, il existe aujourd'hui 17 de ces filières, réglementaires ou volontaires, chacune consacrée à des déchets spécifiques (emballages ménagers, papiers graphiques, équipements électriques et électroniques, etc.), qui sont collectés séparément. Leurs metteurs sur le marché peuvent déléguer la prise en charge de leurs responsabilités à des écoorganismes, sociétés de droit privé mais à but non lucratif, agréées par l'État et investies d'une mission d'intérêt général. Les producteurs en sont les actionnaires, ils lui versent une éco-contribution, que l'éco-organisme peut reverser aux collectivités locales ou utiliser pour assurer directement la gestion de ses déchets.
Jacques Vernier était chargé de réfléchir à la façon de faire évoluer ce dispositif pour le rendre plus efficace. Il lui était notamment demandé de se prononcer sur l'opportunité d'étendre les filières REP à d'autres produits, aujourd'hui exonérés du principe du pollueur-payeur ; de suggérer les meilleurs instruments afin d'améliorer les performances des éco-organismes, souvent accusés de poursuivre le seul intérêt de leurs actionnaires, à savoir payer le moins cher possible leurs obligations ; et d'inciter les metteurs sur le marché à l'éco-conception et à l'incorporation de la matière recyclée dans leurs produits.
À l'issue de plusieurs mois d'auditions, 38 propositions, destinées à compléter le processus de consultation publique et de concertation et à nourrir les arbitrages du gouvernement, ont été formulées.
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Salué par le gouvernement comme « très équilibré », le rapport préconise notamment la création de 5 nouvelles filières (jouets, articles de sport et de loisirs, déchets du bâtiment, huiles alimentaires, huiles moteurs usagées), l'institution d'une autorité administrative indépendante de régulation, une simplification de la réglementation accompagnée d'un renforcement des sanctions et des plans de prévention et d'éco-conception quinquennaux exigés des plus grandes entreprises.
