Quotas laitiers ? Plutôt créer une assurance revenu

Depuis plus de six mois, la filière laitière est en crise. A la suite d'une grève du lait sans précédent, un conseil extraordinaire des ministres européens de l'Agriculture se tient aujourd'hui pour trouver des solutions. Faut-il revenir à un contingentement strict de la production européenne comme beaucoup le suggèrent ? Nous ne le pensons pas.

En 2008, l'Union européenne avait décidé une sortie progressive du système de quotas qui limitait la production de lait. Les quotas ont donc crû de 2% en avril 2008, puis de 1% en avril 2009, de futures augmentations étant prévues jusqu'en 2015, date à laquelle ils devraient en principe être totalement supprimés. Beaucoup d'analystes ont imputé l'effondrement actuel des cours du lait à ce début de dérégulation. Or, en dépit de ces récentes mesures, la production laitière européenne reste inférieure au niveau des quotas de 2007. Difficile dans ces conditions d'imputer la chute des cours à cette politique d'accroissement des quotas.

La chute des cours en réalité ne se cantonne pas à la France ou à l'Europe. Elle est mondiale. La crise économique internationale en est la première cause, car la demande de lait est extrêmement sensible aux variations des revenus des consommateurs et tout déséquilibre entre l'offre et la demande sur le marché des produits laitiers entraîne de fortes variations des prix. Alors que les prix étaient relativement stables depuis les années 2000, ils ont crû de 25% entre avril 2007 et avril 2008 pour rechuter de 30% en avril 2009.

Certes, en réponse aux prix très élevés de 2008, la production laitière a augmenté dans certains pays. Mais la crise actuelle est fondamentalement liée à une baisse de la demande. Qui plus est, la diminution des prix du lait est souvent peu perçue par les ménages, les intermédiaires ne la répercutant qu'avec retard et partiellement dans les rayons des magasins. Les prix bas du lait ne favorisent donc pas la consommation, comme on pourrait l'espérer.

Pour les éleveurs européens, nombreux à avoir investi récemment pour s'engager dans des pratiques plus respectueuses de l'environnement, la situation est particulièrement difficile. Quelque 90.000 exploitants assurent la production laitière française. Un quart d'entre eux avaient un revenu annuel inférieur à 15.000 euros en 2006. Confrontés tout à la fois à une hausse de leurs charges et à une chute très brutale de leurs recettes, on comprend leur colère.

Quels remèdes ? Au-delà de mesures à prendre à très court terme pour éviter les faillites, la question posée est celle du choix de politique laitière pour l'avenir. Rétablir les quotas ? Eventuellement séduisante à court terme, cette politique qui fixe une production maximale par exploitation a des effets négatifs à long terme en freinant le développement des exploitations, en rendant coûteuse l'installation de nouveaux producteurs qui doivent racheter les quotas. Elle ne protégera pas les éleveurs français de la concurrence des autres pays européens.

Son aspect le plus positif est d'avoir permis le maintien d'une activité agricole dans de nombreuses zones défavorisées. L'abandon des quotas doit donc aller de pair avec une politique de soutien direct aux exploitations de ces zones. L'outil économique existe (les aides de compensation des handicaps géographiques), il doit être mobilisé à un niveau suffisant.

Quelle autre politique ? A l'échelon français, des mesures structurelles seront certainement indispensables. Il faudra orienter une plus grande part de la production vers des produits à forte valeur ajoutée tels que les fromages ou les produits laitiers frais pour bénéficier d'une meilleure valorisation du lait. Il s'agira aussi de réduire les coûts de production, souvent plus élevés dans l'Hexagone que chez nos voisins. Il s'agira enfin de renforcer le pouvoir de négociation des éleveurs aujourd'hui trop peu organisés.

Mais le principal problème soulevé par la crise actuelle est celui de la stabilité des revenus. Dans la mesure où ceux-ci sont très sensibles aux variations de prix, il s'agit de stabiliser ces derniers, en déclenchant, à partir d'un certain seuil, une politique publique d'intervention massive et rapide. La difficulté est de fixer le niveau du filet de sécurité, ni trop élevé, auquel cas il s'agit d'un prix de soutien très proche de ce qui se faisait autrefois, avec tous les inconvénients qui en résultaient, ni trop bas, auquel cas ce filet ne servira à rien.

Mais c'est par la mise en place de mécanismes d'assurance revenu financés à la fois par les producteurs et la puissance publique que l'on pourra progresser dans la stabilisation des revenus. De tels systèmes existent ailleurs, au Canada par exemple. Si la France souhaite convaincre ses partenaires de l'intérêt d'une telle solution, il est urgent de définir des propositions concrètes et de chiffrer les conséquences économiques et budgétaires d'une telle politique.