L'euro, les marchés, la politique

Les difficultés de communication entre les dirigeants politiques et le monde de la finance ne datent pas d'hier. La difficulté de l'Allemagne à jouer le rôle central que la crise grecque lui impose met en lumière le problème institutionnel européen : Bruxelles est censée gérer les politiques publiques, mais sans personnel politique.
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La chancelière Angela Merkel a prononcé une des citations emblématiques de la crise financière en déclarant en mai 2010 qu' "il s'agit, en un sens, d'une lutte entre la politique et les marchés". Cette formulation fait écho à une perception très répandue en Europe, où la responsabilité de la crise est couramment attribuée à l'avidité des spéculateurs et aux conflits d'intérêts des agences de notation. Cette représentation n'est guère surprenante. Elle fait écho à des siècles de relations difficiles entre les dirigeants politiques et financiers, à preuve la révolution anti-banquiers de Savonarole à Florence en 1494, l'éviction du surintendant Fouquet par Louis XIV en 1661, ou encore l'affrontement entre le président américain Andrew Jackson et la Seconde Banque des États-Unis en 1833. Elle est également trompeuse, car le moteur de la crise est maintenant la peur bien plus que la cupidité.

Les investisseurs obligataires ne veulent plus des dettes des pays périphériques de la zone euro, et cette "grève des acheteurs" s'explique par l'incertitude économique et politique plutôt que par la manipulation des marchés. Toutefois, la remarque de Mme Merkel reflète aussi un défi spécifique, inhérent aux institutions actuelles de l'Union européenne. L'intégration a pour effet de transférer un nombre croissant de compétences au niveau supranational, mais les institutions de l'Union restent largement dépourvues de capacités exécutives tant que les États membres gardent un quasi-monopole en matière de représentation démocratique et donc de légitimité. Le politologue Ivan Krastev a résumé cette tension en une formule frappante : l'Europe a les politiques publiques sans la politique ("policies without politic") au niveau communautaire, et la politique sans les politiques publiques ("politic without policies") au niveau national. Le déséquilibre qui en résulte est de plus en plus instable et dangereux.

Ainsi, l'Allemagne est très mal préparée au rôle central que la crise l'oblige à jouer. Ses pouvoirs publics n'ont guère d'expérience des crises financières, et son système financier a cessé de jouer un rôle international significatif depuis que l'essentiel de ses activités de marché a migré vers Londres ; le système bancaire domestique se caractérise par des distorsions et des interdépendances multiples entre institutions financières et politiques au plan local. En conséquence, ni l'appareil d'État ni les élites financières locales ne peuvent apporter aux décideurs politiques allemands des éléments suffisants pour comprendre la dynamique de la crise et préparer leurs décisions de manière pertinente.

En France, Bercy a conservé une meilleure capacité analytique, sans doute du fait d'une expérience de gestion des crises encore relativement récente (dans les années 1980 et en 1992-1993) et du supplément de compétence lié à la présidence du Club de Paris, où s'effectue la coordination des actions des créanciers publics face aux problèmes des pays les plus endettés. Mais ceci ne suffit pas à redresser la situation, comme en témoigne la communication désordonnée de ces dernières semaines sur la restructuration/reprofilage/rééchelonnement de la dette grecque, qui a hélas donné lieu à bien plus de volatilité financière que n'importe quelle décision prise par les agences de notation.

Pour aboutir à un mécanisme de décision plus rationnel, il faudrait que les dirigeants nationaux agissant au niveau de l'UE parviennent à prendre en considération toutes les parties prenantes, et pas seulement celles directement issues de leur pays d'origine. En attendant, il ne faut pas s'étonner que les dirigeants allemands continuent de traiter les investisseurs en obligations souveraines comme des sortes de puissances étrangères hostiles, alors qu'il n'y a pas d'alternative à l'intégration de leurs points de vue dans le processus décisionnel. La crise a d'abord été financière au niveau de certaines banques, puis budgétaire au niveau de certains États. Elle est de plus en plus institutionnelle, au niveau de l'Union tout entière. Ceci ne va guère faciliter sa résolution.

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