Le processus d'élaboration d'un projet de loi de programmation militaire (LPM) est toujours un exercice complexe qui implique un long travail de préparation en amont. En fait, la programmation des investissements militaires est suffisamment complexe en soi pour ne pas rajouter des « bourrages » budgétaires ou normatifs. C'est pourtant le cas depuis plusieurs LPM. Initialement, la LPM ne servait qu'à planifier l'investissement de défense selon une programmation pluriannuelle que l'annualité des lois de finances ne permet pas. Il était alors considéré comme inutile de planifier les dépenses de fonctionnement qui, pour leur part, s'accommodent fort bien du principe d'annualité.

Mais, pour camoufler le désinvestissement de défense initié dans les années 1990, il a été décidé d'intégrer les dépenses de fonctionnement dans la LPM : cela permettait de gonfler artificiellement les chiffres. La mise en œuvre de la LOLF a ensuite imposé de plafonner les effectifs militaires. Enfin, on a jugé utile de faire de la LPM le « véhicule législatif » unique de la législature, en l'affublant d'une partie normative de plus en plus importante, souvent sans aucun rapport avec la programmation militaire (par exemple la création des associations professionnelles de militaires ou l'encadrement des techniques de renseignement) et d'ailleurs si imposante qu'on ne pouvait plus tout y mettre, ce qui a permis de reporter les mesures les plus techniques dans des ordonnances.

Une LPM fourre-tout

Au total, la LPM est devenue une sorte de fourre-tout dans lequel la véritable programmation militaire, résumée dans quelques articles de loi explicités dans un rapport annexé, est diluée parmi des dizaines d'articles sans rapport les uns avec les autres, souvent d'une grande technicité. Vu de l'exécutif, cela offre le double avantage de masquer les impasses programmatiques tout en donnant du grain à moudre aux parlementaires sur des sujets annexes, pour ne pas dire accessoires. Le camouflage et le leurrage sont - il est vrai - des modes d'action défensifs bien connus des militaires.

Chacun sort satisfait d'un débat parlementaire qui a permis aux uns de s'exprimer et aux autres d'obtenir l'adhésion de la représentation nationale à leurs arbitrages en amont du débat. La seule à ne pas être satisfaite est la défense de la nation : c'est ainsi que 300 milliards d'euros d'investissements manquent à la défense depuis que la LPM sert à tout autre chose que programmer l'investissement de défense (cf. notre précédente chronique : Armées : si le budget avait été maintenu à son niveau de 1981, il s'élèverait 80 milliards d'euros par an (2/2) (latribune.fr).

Une augmentation quasi-homothétique

Alors, au nom des principes de sincérité et de transparence, essayons d'y voir plus clair dans les chiffres présentés par l'exécutif avant le débat budgétaire, chiffres qui sont loin d'être définitifs compte tenu d'une configuration politique inédite avec un Parlement dominé par les oppositions au gouvernement (cf. une autre de nos précédentes chroniques Loi de programmation militaire : et si le Parlement votait une rallonge financière (1/2) (latribune.fr).

D'après « les chiffres clés de la défense 2021 », dernière publication officielle disponible, le budget de la défense se répartit comme suit en « titres » (catégorie budgétaire), à grands traits :

Le seul « titre » qui justifie une programmation pluriannuelle est le « titre 5 » qui regroupe toutes les catégories d'investissements (agrégats), dont la répartition à grands traits est la suivante :

Cette représentation schématique, basée sur « les chiffres clés de la défense 2021 », permet de visualiser les grands « agrégats » de l'investissement de défense, lesquels se répartissent en une bonne centaine de programmes d'armement ou d'infrastructure, regroupant eux-mêmes des centaines de marchés publics. Mais l'inertie est telle que les grandes masses n'évoluent pas de manière significative entre elles. Dans un budget en croissance, elles augmentent de manière quasi-homothétique. C'est à l'intérieur de ces agrégats que des choix sont faits entre programmes.

Future LPM : près d'un euro sur quatre ira à la dissuasion

On peut donc considérer que, dans la prochaine LPM, près d'un euro sur quatre sera consacré à la dissuasion et au moins un sur trois aux grands équipements conventionnels (dits « programmes à effet majeur », PEM) comme le Rafale, Scorpion ou le SNA Barracuda. Les quelque 40% restants se répartiront entre le maintien en condition opérationnelle (entretien programmé du matériel ou du personnel, EPM/EPP, près de 20%), l'investissement dans l'infrastructure (environ 10%) et les autres investissements (10% à 15% de petits équipements, munitions, investissement dans le renseignement et la recherche hors dissuasion).

C'est bien sur ces agrégats que devrait se focaliser le débat budgétaire. Les autres titres relèvent de dépenses ordinaires, voire « obligatoires », sur lesquelles les parlementaires n'ont guère de prise. Sans même parler des deux milliards de subventions (T6) qui concernent essentiellement la mission budgétaire « liens avec la nation, mémoire et anciens combattants », habituellement non prise en compte dans la LPM, la masse salariale (T2) du ministère des armées dépasse 21 milliards d'euros, y compris 8,5 milliard au titre des cotisations « employeur » au budget des pensions de l'État. Cette dépense improductive imposée par la LOLF, qui gonfle artificiellement le budget, n'est traditionnellement pas prise en compte dans la LPM.

Espérons que ce soit toujours le cas. Mais il n'existe, à ce stade des annonces, aucune garantie. Hors pensions et « anciens combattants », le périmètre LPM de 2021 était de 39,5 milliards d'euros, dont 45% de T5.

Que restera-t-il pour les crédits d'investissements ?

La dépense de masse salariale « hors pensions » (12,5 milliards en 2021), qui augmente mécaniquement avec l'ancienneté et la montée en compétences et les mesures exogènes (augmentation du SMIC ou du point fonction publique), n'est contenue que par les difficultés des armées à atteindre leurs cibles de recrutement. Par conséquent, programmer cette dépense est un abus de langage : la LPM ne sert qu'à en estimer la trajectoire dans le temps, sans action significative sur son évolution.

Quant au fonctionnement (T3 qui comprend les crédits de la préparation opérationnelle des forces), on ne peut contenir sa dynamique budgétaire sans paupériser les armées et les rendre de moins en moins opérationnelles. Cela sera encore plus le cas pour la LPM à venir avec la remise à niveau de la préparation opérationnelle dans un contexte de flambée du prix des carburants opérationnels, qui s'ajoutera à la mise en œuvre de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM) et au doublement annoncé du nombre de réservistes (qu'il faudra bien rémunérer).

Au total, plus de 45 % des crédits LPM obéissent à une dynamique sans rapport avec la programmation militaire. Sur une masse annoncée de 400 milliards d'euros, que restera-t-il pour les crédits d'investissements ? Aucun chiffre n'est donné officiellement à ce stade, ce qui est déjà inquiétant. Sur la base d'une cible de 210 milliards d'euros de crédits d'investissements sur 7 ans (soit 52,5%), cela donnerait 30 milliards d'euros de « titre 5 » par an. Or ces chiffres sont des euros courants, donc affectés par l'inflation.

LPM : euros courants ou euros constants ?

C'est pourtant bien le seul chiffre qui devrait retenir l'attention des parlementaires. D'autant que l'inflation affecte toujours plus l'équipement de défense que les indices moyens en raison d'une dynamique propre au secteur (loi dite « d'Augustine » du nom de l'ancien patron de Lockheed Martin qui l'a formulée). Il convient donc de raisonner en euros constants. Si déjà le débat parlementaire permettait de sanctuariser la cible de trente milliards par an, en monnaie constante (donc augmentée de la valeur de l'inflation chaque année), ce serait un progrès notable. Cela donnerait de la visibilité aux industriels et aux états-majors, qui s'arrachent actuellement les cheveux pour élaborer une programmation cohérente. La cible de 400 milliards dévoilée tardivement par le chef des armées se situe en effet à un niveau inférieur au bas de la fourchette correspondant aux besoins exprimés par les armées.

Est-ce que raisonner uniquement en crédits d'investissements et en euros constants pourrait faciliter le travail d'élaboration de la programmation qui, à quelques semaines de son examen en Conseil des ministres, n'est toujours pas finalisée à ce jour ? Assurément, car cela réduirait l'incertitude et neutraliserait les risques d'éviction liés au dérapage de la masse salariale et, surtout, de l'inflation. Sur cette base programmatique stable, les états-majors et la DGA vont pouvoir planifier sereinement les acquisitions nécessaires sans devoir retarder certains programmes (ce qui renchérit les coûts unitaires et met l'industrie en difficulté) ou en sacrifier d'autres (comme il est question de le faire pour le standard 3 de l'hélicoptère Tigre) pour compléter nos stocks de munitions ou acheter sur étagère les milliers de drones consommables qui manquent à nos forces.

Accessoirement, cela pacifierait les relations entre états-majors, qui sont mis en concurrence pour obtenir un budget inférieur aux besoins estimés, ce qui n'est jamais de bon augure en période de crise internationale, quand toutes les énergies devraient être dirigées vers la défense des frontières (de nos alliés) et de nos intérêts plutôt que de nos « prés carrés » bureaucratiques.

Bercy s'y opposera

Naturellement, Bercy refusera au nom du principe fumeux dit « d'auto-assurance », qui n'a aucun fondement juridique. On comprend que les grands argentiers aient le dernier mot en temps de paix et d'endettement supérieur aux critères de Maastricht, mais le primat de la gestion budgétaire a-t-il encore un sens quand la guerre fait rage en Europe ? A fortiori quand la stricte orthodoxie budgétaire se révèle économiquement, socialement, politiquement et stratégiquement désastreuse ?

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(*) Le groupe Mars, constitué d'une trentaine de personnalités françaises issues d'horizons différents, des secteurs public et privé et du monde universitaire, se mobilise pour produire des analyses relatives aux enjeux concernant les intérêts stratégiques relatifs à l'industrie de défense et de sécurité et les choix technologiques et industriels qui sont à la base de la souveraineté de la France.