Quelle période de transition pour l'après-Brexit ?

L'accord du 8 décembre sur les progrès réalisés sur les trois principaux sujets de la première étape des négociations sur le Brexit - droits des résidents communautaires au Royaume-Uni et britanniques dans l'Union, engagements financiers, et frontière irlandaise - ouvre la voie à la seconde étape des négociations portant sur le cadre de relation futures entre l'UE-27 et le Royaume-Uni. La négociation de ce type d'accord est longue et technique, d'autant plus qu'elle intègre un nombre important de secteurs et de sujets non directement douaniers, de telle sorte que les partis en présence évoquent dès à présent une période de transition après la sortie officielle le 30 mars 2019, dont la forme et la durée restent sujettes à négociation.

Le CETA comme référence

L'accord économique et commercial global récemment mis en œuvre entre l'UE et le Canada (CETA) sert en général de référence au cadre de relation envisagé, celui-ci étant l'accord le plus intégré signé par l'UE hors relations de voisinage[1] impliquant une participation au marché unique ou à l'union douanière auxquels le Royaume-Uni a fait part de son intention de ne plus participer. Les négociations du CETA ayant commencé en 2009 pour une conclusion en 2014, une signature en 2016 et une mise en œuvre partielle en septembre 2017, se pose alors la question des délais nécessaires à la négociation du futur accord de partenariat entre l'UE et le Royaume-Uni et donc de la période de transition à prévoir.

Combien de temps sera-t-il nécessaire à la négociation d'un nouvel accord commercial pour l'après-Brexit ? Nous regardons dans ce billet ce que l'histoire récente des négociations commerciales de l'UE nous apprend sur les délais de négociation de tels accords entre États. Le tableau 1 recense les temps de négociation et de mise en œuvre de 27 accords commerciaux négociés par la Commission européenne depuis 1993 et signés entre 1995 et 2016. Le temps moyen de négociation est de 42 mois, auquel il faut ajouter 18 mois pour la ratification et la mise en œuvre de l'accord sur le commerce de biens et 23 mois en moyenne pour les aspects liés au commerce de services.

Parmi les accords listés dans le tableau 1, 11 concernent uniquement le commerce de biens alors que les 16 autres s'appliquent au commerce de biens et des services. Si en moyenne les temps de négociation n'apparaissent pas très différents entre les deux types d'accords[2], les délais des accords portant uniquement sur les biens apparaissent cependant plus hétérogènes puisque cette catégorie inclus aussi bien les accords les plus longs à négocier (Ghana, 103 mois) que les plus courts (Autorité palestinienne, 9 mois ; Tunisie, 7 mois ; Côte d'Ivoire, 11 mois). Les temps médians, moins affectés par ces valeurs extrêmes, montrent que les accords portant sur les biens et services sont plus longs à négocier (39 mois, contre 26 pour les biens) mais ensuite plus rapides à mettre en œuvre (50 mois depuis le début des négociations pour le volet biens et 57 pour le volet services, contre 74 mois pour les accords portant sur les biens uniquement).

Complexité croissante des domaines couverts

A cet aune, avec ses 89 mois de négociation, le CETA apparait comme un accord relativement long à négocier, même pour un accord touchant au commerce de service. Cela reflète cependant la complexité croissante des domaines couverts par ce type d'accord dit de « deuxième génération »[3]. Le graphique 1 montre ainsi que le temps moyen entre le début des négociations et la signature a tendance à augmenter au cours du temps, passant de près de 20 mois au milieu des années 1990 à presque 80 mois en 2016.[4]

Au regard de l'histoire récente, la période de transition de moins de deux ans après la sortie officielle du Royaume-Uni envisagée aujourd'hui[5] apparait particulièrement courte pour la négociation d'un accord économique et commercial intégré tel que ceux signés récemment par l'UE. Cela laisserait moins de 36 mois entre le prochain sommet européen et la date de mise en œuvre, soit moitié moins que les délais observés pour les accords récents.

[1]Les pays membres de l'Espace Economique Européen (Norvège, Islande, Liechtenstein) bénéficient d'un accès complet au marché commun sans voix au chapitre directe dans la définition des politiques européennes. La Suisse participe également au marché commun par l'intermédiaire d'accords bilatéraux. Enfin, la Turquie participe à l'Union douanière mais pas au marché commun.

[2]Il faut en moyenne 43 mois entre la date de lancement des négociations et la date de signature d'un traité concernant à la fois les biens et les services, 50 mois entre la date de lancement des négociations et la date de mise en œuvre de ces traités pour le volet biens et 64 mois pour le volet services. Les traités concernant les biens uniquement montrent une durée moyenne de 40 mois entre le début des négociations et la signature, et de 76 mois entre le début des négociations et la mise en œuvre.

[3] Voir à ce sujet le billet du 18 octobre 2016, par Jean Fouré, sur le blog du CEPII, à l'adresse : https://www.cepii.fr/blog/fr/post.asp?IDcommunique=482.

[4]Nous ne trouvons pas de relation significative entre temps de négociation ou de mise en œuvre des accords et d'autres déterminants tels que l'appartenance à l'OMC, le nombre de chapitres inclus dans l'accord ou le nombre de pages de l'accord, ou le nombre de participant à l'accord.

[5] Les lignes directrices adoptées par les ministres européens le 29 janvier 2018 prévoient en effet que la période de transition, conditionnée à la finalisation de l'accord de retrait, devrait se terminer le 31 décembre 2020.