OPINION. Les partisans de la méthode de gouvernance intergouvernementale préconisent une défense commune de l'Europe, reposant sur une communauté de vision stratégique. Mais, au rythme des avancées actuelles, cette défense européenne, si l'on envisage l'avènement d'une force d'intervention significative, ce ne serait pas pour 2025, mais pour dans 50, 60 voire... 100 ans. Il est plus que temps de soutenir l'autre approche, celle de la gouvernance fédérale. Par Jean Marsia, président de la Société...
Les relations internationales sont aujourd'hui plus incertaines qu'il y a vingt ans. Les rivalités entre les États continents se multiplient. Ils nouent et défont des alliances militaires et commerciales qui furent autrefois pérennes, ce qui comporte bien des risques et des incertitudes pour l'Europe. Celle-ci a fait exagérément confiance au multilatéralisme, au droit international, au libre-échange et à la protection des forces armées américaines.
Faute de moyens humains et surtout de crédits budgétaires, les gouvernements des États membres de l'Union européenne (UE), même ceux de la France, du Royaume-Uni ou de l'Allemagne, sont incapables d'assurer notre protection et de contrôler les mouvements de population. Ils manquent des capacités militaires et sécuritaires capables de tenir en échec les terroristes et de stabiliser le voisinage de l'Europe, seule façon de mettre fin aussi bien à la fuite des réfugiés qu'au désir de migration des laissés-pour-compte de la mondialisation. Seule l'Europe le pourrait, en réalisant des économies d'échelle, en supprimant les redondances et en comblant les lacunes identifiées de longue date.
Démantèlement des outils sécuritaires et absence de vision du futur
Depuis la fin de la Guerre froide jusque fin 2013, la défense et la sécurité n'ont plus été une priorité pour nos opinions publiques, pour nos médias, pour nos gouvernants. Ceux-ci ont distribué de manière déraisonnable les dividendes de la détente. Ils ont démantelé les outils sécuritaires nationaux au gré des assainissements budgétaires, sans aucune vision du futur, sans coordination entre Alliés européens. Il eût fallu rechercher des synergies et des économies d'échelle, fédéraliser ces matières au plan européen, dans le respect du principe de subsidiarité[1].
Bien que réduite de 66% depuis la chute du mur de Berlin, la dépense de défense européenne reste d'environ 200 milliards d'euros par an. Mais elle est en très grande partie gaspillée : elle ne permet de générer que 5% à 6% des capacités militaires américaines. Les 28 États-membres de l'Union européenne comptent encore un million et demi de militaires, mais seuls 20.000 soldats, soit environ 5% de l'effectif total, dont 10.000 Français (ou des légionnaires) et 5.000 Britanniques (ou des Gurkhas) sont utilisables en opérations extérieures de haute intensité, par exemple contre Daech. Il y a aussi des aviateurs et des marins, mais le personnel et les infrastructures absorbent l'essentiel des budgets de défense. Ce qui reste pour le fonctionnement (la formation, l'entraînement, l'entretien des équipements), le rééquipement, le renseignement et la cyberdéfense est très insuffisant. Résultat, beaucoup de systèmes d'armes (chars et avions de combat, navires de guerre, etc.) sont inopérationnels, faute de maintenance suffisante.
Ces carences nous exposent au terrorisme islamiste, aux migrations incontrôlées, mais aussi au risque d'être entraînés dans la spirale d'agressivité qui se développe entre les Etats-Unis, la Chine, la Russie et l'Iran. Pour y répondre, il nous faut des solutions novatrices et non pas un retour à la Communauté européenne de défense (CED) et à la Communauté politique européenne (CPE), dont l'échec, en 1954, était annoncé par Charles de Gaulle : « Pour qu'il y ait l'armée européenne, c'est-à-dire l'armée de l'Europe, il faut d'abord que l'Europe existe, en tant qu'entité politique, économique, financière, administrative et, par-dessus tout, morale. »[2] La CED créait une armée européenne sous commandement américain, tandis que la CPE reposait sur un traité « constitutionnel » et une méthode de travail intergouvernementale.
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Manque de culture commune entre les armées française et allemande
Le Conseil européen a rejeté le deuxième traité « constitutionnel », proposé par le Parlement européen en 1984, mais, en 1986, l'Acte unique a fondé la politique de sécurité et la structure politico-militaire européennes. Le Haut Représentant Javier Solana les a développées de 1999 à 2005, jusqu'à l'échec du troisième projet de traité « constitutionnel ». Il en est résulté le traité de Lisbonne, en 2009, base légale de la Coopération structurée permanente (CSP), mais quasi rien n'a ensuite bougé jusqu'au Conseil européen de décembre 2013. Enfin, la stratégie globale de l'UE a été approuvée en 2016. La revue annuelle coordonnée en matière de défense, la Military planning and conduct capability puis la CSP l'ont été en 2017 ; l'Initiative Européenne d'Intervention en 2018. La Commission européenne a formulé quelques promesses : le cadre financier 2021-2027 devrait comporter un budget de 6 milliards d'euros pour la mobilité́ militaire dans le cadre du Mécanisme pour l'interconnexion de l'Europe, un Fonds européen de défense de 13 milliards d'euros, pour favoriser la recherche et le développement de capacités de défense, ainsi que la Facilité européenne pour la paix, pour financer les coûts communs des opérations et missions militaires de l'UE, et pour renforcer nos partenaires confrontés à des crises.
Le traité d'Aix-la-Chapelle du 22 janvier 2019 sur la coopération et l'intégration franco-allemande complète celui de l'Élysée de 1963, car celui-ci n'a pas su instaurer une culture commune entre les armées française et allemande : les doctrines d'intervention restent très différentes. Le nouveau traité envisage des déploiements conjoints, ce qui serait une grande nouveauté. Il ne va rien changer au fait que les programmes communs (l'avion de transport militaire A400M, les hélicoptères d'attaque Tigre ou de transport NH90) ne respectent ni les budgets, ni les délais de livraison.
L'approche commune en matière d'exportation d'armements n'existe pas, malgré l'accord Debré́-Schmidt de 1972 : l'Allemagne a suspendu ses ventes d'armes à l'Arabie saoudite, à l'Égypte, à l'Indonésie et à l'Inde, contrairement à la France. Berlin s'oppose à la vente de matériel français, mais aussi britannique, car certains composants sont allemands ou s'intègrent dans des systèmes allemands.
Le budget de défense allemand reste très inférieur à celui de la France, en pourcentage du PIB, et le restera au moins jusqu'en 2024, selon le plan stratégique transmis le 4 février au secrétaire général de l'OTAN[3].
La supériorité de la structure fédérale
Les partisans de la méthode de gouvernance intergouvernementale préconisent une défense commune de l'Europe, reposant sur une communauté de vision stratégique, pour mener des opérations militaires communes. Ils s'appuient sur les très lentes avancées depuis 1986, déjà évoquées. A ce rythme, Mme Mogherini aurait raison, la défense européenne, ce ne serait pas pour 2025, mais pour dans 50, 60 ou 100 ans, du moins si l'on envisage une force d'intervention significative, pour mener en commun des opérations visant autant la défense de son territoire que le maintien de la paix aux points chauds de la planète, et non une bureaucratie inefficace !
La méthode de gouvernance intergouvernementale peut convenir dans le domaine économique, sauf en période de crise : les Etats-Unis sont sortis de celle de 2008 en un an, l'UE en une décennie. Ceci démontre la supériorité de la structure fédérale. L'unité de commandement politico-militaire conditionne le succès des armes. C'est pourquoi les fédéralistes soutiennent inlassablement l'idée d'une armée européenne dans le cadre d'une Europe fédérale, avancée en 1935 et 1946 par Churchill, en 1949 et 1953 par de Gaulle et en 1950 par Eisenhower.
Si l'armée européenne a été évoquée par M. Macron, Mme Merkel et M. Sanchez, seul ce dernier la situe dans le cadre d'un État fédéral[4]. Nous comptons donc sur lui pour intégrer dans une force commune, celle d'un État européen fédéral, des militaires issus de ses États-membres, puis pour leur attribuer un statut propre, européen, les doter de règles d'engagement opérationnel uniques ainsi que de systèmes d'armes identiques et leur dispenser une même formation. L'autorité politique qui déciderait l'engagement de cette armée serait le pouvoir exécutif de l'État européen fédéral, sous le contrôle des pouvoirs législatif et judiciaire fédéraux. Les États fédérés pourraient garder des capacités militaires, à l'exemple des National Guards aux Etats-Unis, et des relations internationales, via des Délégations générales, comme les provinces canadiennes.
Une Constitution fédérale pour les États-Unis d'Europe
L'avenir de la défense de l'Europe dépend de la façon dont on répartira ce qui reste de souveraineté aux États-membres de l'UE, compte tenu de ce qui lui a déjà été transféré. L'UE n'est pas un État, mais elle est plus qu'une organisation internationale classique. Elle ne sera pas un État fédéral, les traités qui la fondent s'y opposent et il n'y a pas de consensus pour les changer. Il faut donc progresser hors de ce carcan, comme on l'a fait pour Schengen, l'euro et le Mécanisme européen de stabilité, mais en abandonnant la méthode intergouvernementale pour un fédéralisme bien conçu, car il en existe plusieurs versions : la loi fondamentale de la République fédérale allemande a transféré la souveraineté des Länder au Bund, tandis que la constitution fédérale de la Confédération helvétique partage la souveraineté entre les cantons, le gouvernement fédéral et le peuple suisse.
Pour proposer aux parlementaires européens élus en mai 2019 un choix raisonné, la Société européenne de défense AISBL (S€D) a confié à la faculté de Droit de l'Université de Liège une étude portant sur « la place de la force publique dans les structures fédérales des USA, de la Suisse et de l'Allemagne », grâce au soutien financier de la Communauté française de Belgique - la Fédération Wallonie-Bruxelles. Cette étude devrait les aider à rédiger une Constitution fédérale pour les États-Unis d'Europe, qui leur permettrait de se doter notamment d'une diplomatie et d'une défense propres.
Les élections européennes de mai prochain seront l'opportunité de déterminer la voie que l'Europe empruntera. Songeons-y en exerçant notre droit de vote ! Il est grand temps que notre continent s'unisse politiquement et se renforce militairement, afin de garantir la paix et notre sécurité, de peser d'un poids suffisant sur les relations internationales.
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NOTES
[1] Théorisé par Althusius (1557-1638) puis affiné par Montesquieu et Proudhon, ce principe affirme que chaque problème politique doit être réglé par le niveau de pouvoir pertinent.
[2] Conférence de presse tenue à l'hôtel Continental, 25/2/1953.
[3] Le Bundestag a été informé le 29 janvier que la situation de la Bundeswehr continue à se dégrader : 10% des fonctions sont vacantes, mais le personnel existant manque de vêtements, de protection pare-balles, de lunettes de vision nocturne. La plupart des chars Léopard sont inopérationnels, de même que la moitié des avions Eurofighters et Tornado. La marine a dû se passer de ses pétroliers et de ses sous-marins pendant la seconde moitié de 2018. Les stocks de munitions sont réduits au minimum.
[4] Le 16 janvier 2019, au Parlement européen, à Bruxelles, le premier ministre espagnol, Pedro Sánchez Pérez-Castejón, a affirmé que « nous devons protéger l'Europe, pour que l'Europe puisse nous protéger. Protéger l'Europe, c'est avancer dans la construction de l'Europe sociale, de l'Europe de la défense, de l'Europe de l'Union économique et monétaire, d'une Europe fédérale. »
