IDEE. Dans sa configuration actuelle, l'Union européenne (UE) peine à dessiner une communauté de destin qui permette d'assumer les contradictions insurmontables et les inévitables divergences d'opinions au sein d'un groupe d'Etats. Par Nicolas Cuzacq, Maître de conférences HDR en droit privé à l'UPEC, Agrégé d'économie et gestion.
Alors que les futures élections européennes s'annoncent cruciales, les sondages traduisent un désenchantement des électeurs français à l'égard de l'Union européenne (UE). Il est vrai qu'elle fait penser à un paquebot encalminé au milieu de sa traversée. Dans le passé, l'Acte unique ou la création de la monnaie unique avaient été présentés comme un prélude à la mise en œuvre d'une Europe sociale. L'Europe était alors assimilée à un bouclier source de progrès économique et social. L'acquis communautaire est indéniable mais le dumping fiscal et social flétrit le bilan européen aux yeux des électeurs. Afin de lutter contre ce dumping, les souverainistes proposent de rétropédaler alors que les partisans de l'UE souhaitent dépasser les logiques nationales dans une perspective fédéraliste.
L'absence d'une communauté de destin au sein de l'UE
Sur le plan théorique, le fédéralisme est la solution la plus cohérente car elle permet d'instaurer un système politique en phase avec des économies européennes qui sont interdépendantes et qui ont parfois une monnaie commune. Ses laudateurs expliquent que l'UE souffre d'un déficit de popularité car elle a érodé les souverainetés nationales sans instaurer une souveraineté européenne. Dans cette perspective, il faut plus d'Europe afin que le paquebot reprenne sa route tracté par un moteur plus puissant.
Le raisonnement souffre pourtant d'une carence liée à un intérêt commun insuffisant au sein de l'UE. Il est vain de reprocher aux Etats-membres de défendre leurs intérêts mais il faut plutôt constater que l'UE, dans sa configuration actuelle, peine à dessiner une communauté de destin qui permette d'assumer, dans l'unité « imaginale » d'une fiction, les contradictions insurmontables et les inévitables divergences d'opinions au sein d'un groupe d'Etats. L'élargissement de l'UE a réduit la probabilité de son approfondissement.
La Commission européenne ne semble pas en avoir tiré les conséquences car elle envisage un nouvel élargissement de l'UE à la Serbie, au Monténégro, à l'Albanie et à la Macédoine (A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans, COM(2018) 65 final du 6 février 2018). On comprend l'intérêt irénologique de la démarche mais elle risque d'accroître le dumping social au sein de l'UE qui s'ajoute au dumping fiscal.
Le dumping fiscal mine l'intérêt commun de l'UE
Avant son élargissement, l'UE était déjà minée en son sein par les paradis fiscaux. Ces derniers permettent à certains sujets de droit de minorer fortement leur imposition au détriment du principe énoncé par l'article 13 de la déclaration de 1789 selon lequel : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».
Newsletter
Ma Tribune
L’actualité qui compte pour vous, chaque jour dans votre boîte mail.
A l'approche des élections européennes, le commissaire européen Pierre Moscovici a proposé de passer de l'unanimité à la majorité pour déterminer la politique fiscale de l'UE (discours du 15 janvier 2019, Strasbourg). La proposition est louable mais elle se heurte au principe de réalité. Pierre Moscovici propose de passer par la clause passerelle de l'article 48 §7 du Traité sur l'Union européenne afin de faciliter le passage à la majorité mais cet article induit une validation par chaque Parlement national et un accord unanime des Etats. En d'autres termes pour renoncer à l'unanimité, il faut passer par l'unanimité !
Pourquoi un Etat comme le Luxembourg accepterait-il cette évolution qui contrevient à ses intérêts ? Il est aujourd'hui le pays le plus riche par habitant (Classement OCDE, Comptes nationaux des pays de l'OCDE, Volume 2019, n°1, p. 14) grâce à son industrie financière alimentée par l'optimisation fiscale. La part des investissements étrangers au Luxembourg qui correspondent à une activité réelle est estimée à seulement 5% (E. Joly, Le loup est dans la bergerie, Editions des Arènes 2016, p. 17). Lorsque l'on parle de transparence fiscale à Jean-Claude Juncker, il répond qu'il souhaiterait une transparence sur les ventes d'armes (E. Joly, op. cit., p.32). Ce jeu des barbichettes favorise une inertie défavorable à beaucoup de citoyens de l'UE.
Vers une Europe des cercles ?
Comment dépasser les difficultés liées à cet intérêt commun insuffisant au sein de l'UE ? L'idée d'une Europe construite sous forme de cercles concentriques, défendue notamment par le président de la République, est intéressante mais elle suscite des difficultés si l'on maintient la libre circulation des biens et des capitaux entre le centre et la périphérie car des Etats seront incités à adopter des logiques non coopératives. Ainsi, par exemple, des Etats de la périphérie pourraient faire une concurrence sociale déloyale à l'égard des Etats du premier cercle qui adopteraient une législation sociale commune plus ambitieuse.
Une souveraineté introuvable
Le dumping social et fiscal mine l'UE mais les divergences d'intérêts en son sein réduisent notablement la probabilité d'une évolution en la matière. En conséquence, elle risque d'endosser les habits de l'impuissance politique D'ailleurs, Pierre Moscovici a déclaré le 25 mars 2019 sur twitter : « il n'y a pas de paradis fiscal dans l'UE, mais sans aucun doute des pays qui encouragent à l'excès l'optimisation fiscale ». A défaut de pouvoir modifier la réalité, on change les mots. Faute de faire émerger un intérêt général transcendant les intérêts particuliers de chaque Etat, l'UE engendre une compétition entre eux en particulier sur le plan fiscal et social. Ce résultat est regrettable mais logique au regard de l'absence d'une communauté d'intérêts au sein des frontières actuelles de l'UE. Les dissensions contrarient l'émergence d'une souveraineté européenne alors que l'UE érode les souverainetés nationales. On aboutit à une souveraineté introuvable.
Un risque d'implosion
L'UE fait penser à un immeuble inachevé avec un désaccord entre les copropriétaires sur les futurs travaux à réaliser. Dans le système actuel, un pays comme la France pour maintenir sa compétitivité doit revoir à la baisse son modèle social et réduire ses prélèvements obligatoires en raison d'un darwinisme normatif. Ainsi, Hubert Védrine déclare que l'Europe sociale est un leurre car : « il n'y a jamais eu unanimité ni même majorité au sein de l'Union pour garantir au niveau européen le modèle social français, encore moins pour le généraliser » (Sauver l'Europe, Editions Liana Levi 2016, p. 10). Maintenant que ce leurre commence à être démasqué, il n'est pas illogique que certains citoyens français refusent de siffler avec alacrité l'hymne à la joie.
La déhiscence entre le projet initial de l'Europe et la réalité pourrait engendrer une scission au sein de l'UE avec le départ concerté d'une poignée d'Etats ayant des intérêts communs. C'est par exemple le cas de la France et de l'Italie nonobstant les divergences actuelles entre leurs dirigeants. Cette poignée d'Etats pourrait, immédiatement après leur sortie, signer des traités afin d'apparier des règles sociales, environnementales et fiscales communes à une union douanière. Il y a encore une dizaine d'années, un tel scénario était chimérique. D'ici peu, il sera simplement faiblement probable mais pas impossible.
La révision du droit européen
Lors de la campagne électorale, l'idée de réformer le droit européen est souvent évoquée. Elle est pertinente comme le démontre l'annulation de la taxe sur les dividendes par la Cour de justice de l'Union européenne dans le cas de la redistribution par une société mère de dividendes reçus par une filiale de l'Union européenne. Cet arrêt du 17 mai 2017 a été rendu sur le fondement de l'article 4 de la directive n° 2011/96/UE du 30 novembre 2011. Ensuite, l'invalidation de cette taxe a été élargie par le Conseil constitutionnel sur le fondement du principe d'égalité dans sa décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017.
L'exemple est quelque peu technique mais il a l'intérêt de démontrer qu'un texte du droit européen à vocation spécifique (la directive du 30 novembre 2011) a engendré un manque à gagner de 10 milliards d'euros pour l'Etat français. Est-il logique que la souveraineté d'un Etat-membre s'écrase sur l'écueil d'un texte relatif à la fiscalité des groupes de sociétés ? Au surplus, sur le plan économique, la taxation des dividendes encourage l'autofinancement qui favorise la croissance interne des entreprises.
Il est intéressant de rappeler que la taxe sur les dividendes était aussi contestée sur le fondement de la liberté d'établissement. Il est désormais récurrent que ce principe comme celui de la libre circulation des capitaux érodent le pouvoir de décision des Etats-membres. Ces libertés économiques, en l'absence d'une Europe sociale, environnementale et fiscale, engendrent une mise en compétition des Etats par les détenteurs d'un capital. Ce schéma favorise des inégalités au profit des seigneurs de la mondialisation comme l'illustre le roman pamphlétaire de Cicéron Poincaré.
Une course forcée vers la compétitivité fiscale
Le Conseil des prélèvements obligatoires a observé que : « La concurrence fiscale est ainsi de plus en plus susceptible d'avoir des conséquences sur l'économie des États dont le taux d'IS s'éloigne significativement de la moyenne européenne, tels que la France » (Adapter l'impôt sur les sociétés à une économie ouverte, 2016, p. 51). En conséquence, le France a décidé de baisser son taux d'IS à 25 % d'ici 2022. On aboutit au final à un résultat contestable car on se demande pourquoi les grandes entreprises devraient bénéficier de cette baisse. De plus, si l'on adopte une démarche d'ajustement le taux de 25% devra ensuite être revu à la baisse. Pour les Etats, le chacun pour soi équivaut au moins pour tous et l'observation démontre autant l'impuissance de l'UE que l'inanité de logiques purement nationales.
Un autre thème récurrent lors de la campagne électorale concerne l'idée de la démocratisation de l'UE.
La démocratisation de l'UE
Elle est légitime et en la matière il est séant de proposer par exemple de modifier l'article 17 du traité de l'UE qui dispose qu'en principe : « un acte législatif de l'Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission ». Ce pouvoir de proposition devrait être étendu aux parlementaires européens qui ont reçu l'onction du suffrage universel, ou encore à des initiatives citoyennes, car « proposer la loi, c'est régner » comme le disait M. de Serre.
A défaut de se démocratiser, l'UE sera accusée d'être le bastion d'une ploutocratie et de favoriser une sécession des élites à l'égard des peuples. On lui reprochera d'être innervée par la théorie du despote éclairé selon laquelle les dirigeants doivent incarner une raison qui s'émancipe des vœux d'un peuple considéré comme irrationnel. Cette théorie est contestable au regard de la hausse du niveau d'éducation des citoyens et elle fait fi des conflits d'intérêts au sein de l'UE. Le lobbying, ou encore l'exemple de la nomination de Manuel Barroso dans la banque d'affaires Goldman Sachs à la fin de son mandat européen, entretiennent l'idée d'une captation de l'UE par des intérêts particuliers.
L'UE et le bien commun
La défense du bien commun implique aussi celle de l'environnement. Pourtant, les institutions européennes ont adopté le CETA (traité de libre-échange entre l'Union européenne et le Canada) alors qu'un groupe d'experts a émis de sévères mises en garde à son égard en le qualifiant de « décevant » ou « franchement absent » en matière environnementale et climatique (L'impact de l'accord économique et commercial global entre l'UE et le Canada sur l'environnement, le climat et la santé, Rapport au Premier ministre 2017, p. 10.) On a le sentiment d'une primauté de l'économie sur les considérations environnementales et sociales.
L'avenir de l''Europe n'est pas seulement menacé par le modèle de « la démocratie illibérale » mais aussi par celui d'un modèle ploutocratique dans lequel les choix des gouvernants sont adoptés au regard de règles déterminées par « des féodalités économiques » pour reprendre la formule du Conseil national de la résistance (Programme du 15 mars 1944, p. 6).
