La transparence des dépenses publiques, sujet oublié de la présidentielle 2022 ?

À l'heure où les 12 candidats à l'élection présidentielle déclarent leur patrimoine, leurs intérêts et leurs activités), la question de la transparence des comptes, au-delà de celle de nos plus hauts élus, se pose concernant les organisations publiques.

Cette question est d'autant plus d'actualité qu'elle fait écho au rapport récent du Sénat et à l'affaire McKinsey concernant le développement important des cabinets de conseil dans les politiques publiques.

Or, le sujet de la transparence des comptes publics, souvent abordé à l'échelle internationale dans les débats présidentiels, notamment dans les pays anglo-saxons (Nouvelle-Zélande ou Canada) ou ceux nordiques (Suède, Norvège, etc.), ne l'est encore que trop rarement en France, que cela soit au plan national ou local. C'est encore le cas pour cette présidentielle 2022 où il reste marginal.

Pourtant, dans un contexte marqué à la fois par la crise sanitaire, qui a généré des dépenses et une dette publique importantes (près de 120 % du PIB début 2021), mais aussi par des prélèvements obligatoires déjà les plus élevés à l'échelle européenne, il semblerait légitime que nos candidats puissent répondre à différentes questions : comment les dépenses projetées dans les programmes électoraux seront financées ? Comment l'importante dette publique française sera-t-elle remboursée dans le futur ? Quelle est la performance des dépenses publiques actuelles, générées en direct par nos structures publiques (communes, État, hôpitaux, etc.) ou via des entreprises (comme un cabinet de conseil ou des délégataires de service public) ? Quelles sont les priorités budgétaires publiques au regard de nos capacités futures, de la valeur des dépenses actuelles et des orientations stratégiques ?

Des pratiques et évolutions insuffisantes

Certaines de ces questions pourraient déjà trouver des réponses en s'appuyant sur les modes actuels de communication et de contrôle de nos organisations publiques. Or, force est de constater que ce n'est pas le cas. Les dispositifs légaux existants n'obligent pas les organisations publiques à rendre des comptes sur ces questions. La loi oblige seulement à répondre à des questions liées à la conformité des dépenses publiques. Les vérifications légales réalisées par la Cour des comptes, les comptables publics ou les préfets, restent focalisés sur des objectifs limités de légalité ou de régularité (par exemple la conformité d'un achat dans le cadre d'un marché public).

Ces contrôles veillent à la conformité des dépenses publiques mais sans analyser leur utilité ou leur impact (un achat public peut être conforme à la règle, mais avec des effets non contrôlés sur les politiques publiques). Au-delà de la France, on retrouve cette logique dans d'autres pays d'Europe continentale, comme l'Allemagne, l'Italie, ou encore l'Espagne.

En France, des évolutions récentes de ces contrôles externes légaux tendent à développer la certification des comptes publics, notamment dans les universités, les hôpitaux ou encore dans les grandes collectivités locales. Ces mutations continuent à répondre à des questions de régularité et de sincérité des comptes mais sans aborder les questions de valeur, d'utilité, ou d'impact des politiques publiques, pourtant cruciales dans le contexte actuel.

Des perspectives vers l'audit de performance des politiques publiques

Dans les pays anglo-saxons d'autres perspectives sont engagées. Au Royaume-Uni, un des objectifs des organes de contrôle externe est de promouvoir l'efficacité, l'efficience et l'économie dans l'emploi des fonds par les instances publiques. Aux États-Unis, en prolongement de leurs vérifications de la sincérité des états financiers, les auditeurs pratiquent également des audits de performance. Au Canada, enfin, ces vérifications se sont développées depuis de nombreuses années dans un contexte où l'information sur la performance publique était insuffisante et où la reddition des comptes des organisations publiques était trop réduite vis-à-vis des habitants.

Concrètement, ces audits analysent la performance des politiques publiques (ou des déclarations réalisées en la matière) en termes de maîtrise des dépenses engagées (moindre coût ?), de qualité (niveau du service rendu ? réponse à la demande ?) ou d'effets des actions engagée (valeur pour les citoyens ? valeur pour les habitants ?). Ils participent alors à l'amélioration des services rendus grâce aux avis, observations et propositions réalisées dans leurs rapports d'audit.

Répondre aux besoins des acteurs publics

De plus, ces perspectives semblent répondre aux besoins actuels des acteurs locaux. En effet, la recherche doctorale menée par Marie Caussimont met en évidence la nécessité d'un audit de performance dans le secteur public.

Pour cela, les besoins de différents acteurs (qu'ils soient élus, fonctionnaires ou citoyens) sont analysés à travers 477 réponses à un questionnaire. Plusieurs possibilités modalités de transparence des comptes sont proposées à ces acteurs, rattachées à trois formes d'audit/contrôle externe des comptes publics, à savoir :

• Un audit financier, de type certification aux comptes, focalisé sur la sincérité des états financiers,
• Un audit de régularité, de type Cour des comptes et chambre régionale des comptes, focalisé sur l'analyse du respect des règles en vigueur (comptables et budgétaires, normes légales, etc.)
• Un audit étendu, influencé par une logique anglo-saxonne, de type audit de performance.

Un audit financier, de type certification aux comptes, focalisé sur la sincérité des états financiers,

Un audit de régularité, de type Cour des comptes et chambre régionale des comptes, focalisé sur l'analyse du respect des règles en vigueur (comptables et budgétaires, normes légales, etc.)

Un audit étendu, influencé par une logique anglo-saxonne, de type audit de performance.

Sans interroger directement les répondants sur leur type préféré d'audit, cette analyse met en évidence « une préférence homogène entre les parties prenantes pour un audit étendu. Par ailleurs, l'audit financier est rejetée par l'ensemble des parties prenantes et l'audit de régularité n'est pas choisi ».

Il ne s'agit pas de répondre seulement à la question de l'utilisation conforme de l'argent public au regard des règles en vigueur, mais d'obtenir des informations sur l'utilité et la valeur des politiques engagées.

Appliqué à la politique du logement par exemple, il ne s'agit pas seulement de savoir si les normes de construction, la réglementation comptable ou les enveloppes budgétaires ont été respectées, mais, aussi et surtout, d'obtenir des analyses sur l'atteinte des objectifs sous-tendant cette politique, notamment en termes d'inclusion économique des habitants, de niveau d'utilisation des logements par les bénéficiaires, ou encore de mixité sociale des populations.

Vers une démocratie « éclairée »

Les résultats de cette enquête entrent en contradiction avec les pratiques et les évolutions récentes en France, mais laissent néanmoins entrevoir des perspectives intéressantes.

Des finalités à la fois démocratiques, organisationnelles et d'aide à la gestion/décision rejoignent les besoins des acteurs publics, pour constituer une voie d'évolution aux modes actuels de contrôle prévus par la loi (Cour des comptes, comptable public, Préfet, commissaires aux comptes). Cette possible évolution, qui rapprocherait le cas français du modèle appliqué dans les pays anglo-saxons ou ceux nordiques, répondrait au total à différents enjeux, qu'ils soient décisionnels en interne et informationnels en externe.

Dans une dimension politique et dans l'ambition d'un système démocratique public rénové, il apparaît que l'information possède une valeur pédagogique permettant à l'électeur d'être un citoyen le plus in-formé possible. Or, l'insuffisante qualité de l'information publique, expliquée en partie par la nature et les conditions d'exercice des dispositifs actuels, ne semblent pas permettre aux élus et aux fonctionnaires de répondre aux responsabilités qui leur ont été conférées, et aux citoyens d'exercer un contrôle poli-tique éclairé. Une évolution légale des contrôles externes publics locaux actuels constitue ainsi une des réponses à ces enjeux.

Par David Carassus, Professeur en sciences de gestion, IAE Pau-Bayonne.

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.