Dans son discours sur la transformation de la DGA prononcé le 5 juillet dernier, Florence Parly a convoqué la notion de « nouvelle frontière » que Kennedy citait dans son propos d'acceptation de l'investiture à la Convention du Parti démocrate en 1960. Pour la ministre des Armées, cette frontière se situe entre le monde d'hier et celui de demain : dans cette logique, la Direction générale pour l'armement (DGA) appartiendrait, à l'instar de la SNCF, à l'ancien monde, celui où la France avait besoin d'ingénieurs de l'armement pour penser ses systèmes d'armes comme elle avait besoin de cheminots pour relier ses territoires.

Trop de trains en retard, pas assez de TGV, trop de programmes d'armement victimes de leur sérieux et de leur incompatibilité avec la « Start up nation » : pour ses détracteurs, la DGA apparaît comme un vestige du passé, victime de sa lourdeur et du poids des habitudes alors que l'intelligence est devenue « artificielle », la Data « smart », l'innovation « agile » et le design « pensant ». Dans ce raisonnement, la France de demain aurait uniquement besoin d'entrepreneurs et de startupers.

Le président de la République lui-même a exprimé cette idée : « Notre DGA avec ses ingénieurs de talent, que je salue, nous est enviée par nos partenaires ; mais elle doit aussi faire évoluer ses méthodes ». Il a estimé que l'institution doit « être un facilitateur apportant de la souplesse » et « tirer avantage de la révolution numérique ». Et de conclure : « Je vous donne donc des moyens mais en même temps, ce sera pour vous plus de responsabilités ».

De fait, le chef de l'État a souhaité maintenir la pression sur la DGA ainsi qu'une obligation de résultat, à n'en pas douter. Après la crise de l'été 2017 qui a conduit à l'éviction du général de Villiers, l'avertissement s'avère limpide.

Une institution perpétuellement au cœur du cyclone

La DGA se situe également au cœur d'enjeux économiques déterminants pour notre pays grâce à l'animation d'un écosystème de plus de 26.900 entreprises (dont 2.000 constituent la BITD) (1), garant du dynamisme de certaines régions. Elle suscite par conséquent de nombreuses attentes. De fait, le montant total des paiements de la DGA aux entreprises en 2017 fut relativement élevé avec :

• 12,1 milliards d'euros pour le programme équipement des Forces (146), dont un montant total de 27,5 millions d'euros concernant des "Urgences Opérations" avec, entre autres, des véhicules blindés hautement protégés pour les forces spéciales (2) ;
• 861 millions d'euros pour les études amont dans le cadre du programme préparation de l'avenir (144), desquels il faut retrancher le montant relatif à la prochaine phase du démonstrateur de drones de combat, le FCAS (Future Combat Air System), menée avec les Britanniques.

La DGA incarne donc une institution perpétuellement au cœur du cyclone. Quand il s'agit de réformer le ministère des Armées, elle cristallise toutes les critiques émanant tant du politique que des Armées ou de l'industrie : processus d'acquisition trop lourds, décalage des programmes d'armement, absence d'innovation, inadéquation au besoin des Armées... Pas une audition des commissions Défense à l'Assemblée nationale ou au Sénat qui ne souligne la transformation de la DGA comme une impérieuse nécessité. La DGA ne constituerait-elle pas une parfaite victime expiatoire ?

Ces caractéristiques expliquent l'attention directement portée par Emmanuel Macron à une réforme de la DGA qui doit s'opérer après une longue période de stabilité à la tête de cette institution, incarnée par Laurent Collet-Billon entre 2008 et 2017. À cette fin, le président de la République a chargé Joël Barre - désigné en août 2017 -, au-delà de la préparation de la LPM 2019-2025, de sortir la DGA d'une certaine période de « glaciation » correspondant au règne maintes fois prolongé de son prédécesseur. La ministre des Armées a ainsi énoncé les priorités de la DGA pour les années à venir :

• Améliorer la conduite des projets d'investissement (réduction des coûts et des délais) ;
• Accroître la participation financière de la DGA dans l'emploi et l'économie (objectif du gouvernement d'atteindre les 2% du PIB d'ici à 2025 pour le budget de la Défense) ;
• Promouvoir le rayonnement de la France à l'international grâce à de nouveaux programmes d'exportations d'armement ;
• Poursuivre le mouvement engagé par le précédent délégué général en termes d'innovation (numérique, cyber, intelligence artificielle, etc.) ;

Par conséquent, face à ce désir d'évolution et de transformation, la DGA correspond-elle à cette caricature d'une administration dépassée et résiliente face au changement ? L'innovation constitue-t-elle le seul défi de la DGA ou est-ce une agitation pour un ministère ne portant que des réformes administratives sans projet politique ?

Les raisons qui ont présidé à la création de la DGA offrent de précieux éléments de réponse, à l'instar des griefs formulés à son encontre et des défis auxquels elle est confrontée, notamment le carcan des opérations d'armement ainsi que la concurrence qui pourrait s'instaurer avec la nouvelle Agence de l'innovation (note 28 de l'Hétairie). Néanmoins, en s'ouvrant à la BITD et en devenant une référence pour l'Europe de la Défense, la DGA pourrait faire évoluer sa culture interne, étape indispensable pour une réforme efficiente (note 29 de l'Hétairie).

Au cœur du réacteur : la conduite des programmes d'armement ou comment dépasser la rigidité de l'instruction générale n°1516

Équiper les forces armées avec des systèmes adaptés à leurs missions impose l'intervention de nombreux acteurs étatiques et industriels sur plusieurs dizaines d'années. Or, il convient tout au long du cycle de vie d'un programme - qui va de l'expression du besoin au retrait du service des équipements -, d'assurer une permanence. Alors que les acteurs étatiques du capacitaire ne sont en poste que pour une poignée d'années et que l'investissement est copiloté par le couple EMA / DGA, d'aucuns critiquent l'action de la DGA, accusée de gérer un budget au détriment des opérationnels. Il a donc fallu que l'instruction générale n°1516 du 26 mars 2010 précise les différents stades d'une opération et norme les rôles et prérogatives du couple moteur pour garantir la cohérence des décisions et la continuité des actions prises par une multitude d'acteurs au sein du MIN ARM.

Au-delà de la simple colocalisation des équipes de l'EMA et de la DGA en charge de la démarche capacitaire et de la préparation de l'avenir, il conviendrait d'éditer une nouvelle Instruction Générale [préconisation n°1] qui devrait notamment :

• Recentrer les dossiers d'orientations d'un programme d'armement (DOR) (3) sur les seuls attendus du stade d'initialisation, tout en respectant les exigences en matière de présentation des coûts ;
• Privilégier l'accélération des stades au saut de stade qui doit, le cas échéant, être justifié devant le ministre. Avec la nouvelle IG, la DGA devrait dorénavant être capable de préparer la levée de risques d'un programme avant le lancement du dossier d'orientation (DOR) ou du dossier de choix (DOC). Elle devrait également disposer d'une ligne d'activité à flux « préparation des programmes au stade d'orientation/élaboration » permettant de financer les travaux de préparation des programmes sur le Programme 146 « Équiper les forces » tout en mettant en place les ressources RH capables de conduire ces anticipations ;
• Faire évoluer la conduite des OA pour les stades amont (zones de friction interne et externe) afin de lancer de façon plus rapide la phase de réalisation d'un programme. La notion de « capacitaire étendu » doit pouvoir désormais être mise en œuvre (4) ;
• Rédiger un dossier de lancement de l'utilisation (DLU) qui prépare le soutien en service, en deux temps et pourrait être précédé par une fiche de caractéristiques militaires en utilisation (FCMu). Le couple FCMu et DLU permettrait : 1. d'anticiper les besoins de la phase d'utilisation ; 2. d'élargir les stratégies de soutien et possibilités de négociations et 3. de préciser les coûts réels de l'utilisation.
• Instituer formellement le sous-chef plan de l'EMA et le directeur de plans, des programmes et du budget de la DGA coresponsables du processus et de la maintenance de la nouvelle IG.

L'itératif au service de la réactivité

Souvent incriminée, l'IG 15/16 en cours de réactualisation doit répondre aux besoins avec une plus forte réactivité : « Les programmes d'armement comporteront maintenant 3 phases, préparation, réalisation, utilisation, contre 6 actuellement » (5). Cette nouvelle IG, plus compacte, doit cependant être considérée comme robuste pour les acquisitions françaises de défense (choix techniques, engagements financiers, risques juridiques, etc.) en particulier en phase de réalisation.

Au-delà de la réduction du nombre de phases, les phases amont d'un programme d'armement gagneraient à une plus grande granularité et à une différence de traitement méthodologique entre opérations (Opération Majeure =OM, Opération Simplifiée = OS et Autres Operations d'Armement = AOA) [préconisation n°5]

Au titre de l'agilité des processus, nous recommandons d'étudier les modalités d'une application adaptée du formalisme de l'IG pour les opérations majeures à partir du stade d'utilisation. Il conviendrait également de réduire le nombre d'opérations majeures - aujourd'hui les plus nombreuses - par rapport aux opérations simplifiées, sur la base de critères objectifs et réellement liés aux risques de l'opération (6) [Préconisation n°6] dans la mesure où, pour les directeurs d'un programme de la DGA, le cadre lourd d'une OM souligne l'importance de son travail.

Pour un "New Deal" au sein de la BITD

Mais si la DGA doit se transformer, il n'en demeure pas moins que la BITD doit aussi se réformer pour dépasser le simple réflexe de « rentier » [préconisation n°12]. L'industrie doit sortir de la logique de fournisseur en produisant une vision prospective et proactive. C'est aussi à l'industrie d'investir en R&D, de penser des politiques de produits innovantes sans avoir à attendre ou dépendre d'une quelconque orientation ou manne salvatrice. L'industrie doit enfin pouvoir anticiper les grands virages technologiques et ne pas subir les révolutions comme celle de la furtivité, du Big Data, de la fusion de donnée de masse ou de l'IA.

Plus que jamais, un nouveau pacte est à initier entre Armées, fournisseurs de solutions, et la DGA, chacun ayant besoin des autres pour être plus performant. Réformer est une nécessité mais ne doit pas devenir une finalité où l'agitation passionnelle se substitue à la transformation raisonnable. Face à ce monde des ingénieurs d'armement qui peut paraitre froid, le pouvoir politique peut être tenté de renverser la table pour marquer sa capacité à transformer l'État profond. Mais la réforme de la DGA ne doit pas conduire à un déséquilibre qui serait fatal à un instrument de défense jusqu'ici performant, quelle que soit l'opinion portée sur le secteur.

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NOTES DE BAS DE PAGE

(1) Pour mémoire, avec un budget de 37,2 milliard d'euros en 2017, le ministère des Armées se place au deuxième rang des budgets de l'État, après celui du ministère de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche (hors charge de la dette) ; il représente le premier acheteur public (61% des achats de l'État en 2013) ; 97% des stocks de l'État (dont 60% de pièces de rechange) ; plus de 800.000 mises en paiement en 2014 (Chorus) ; et près d'un quart des actifs de l'État (22%).

(2) Cf. la note du 9 mars 2018 : "Les Forces spéciales : mail nécessaire ou impérieuse nécessité ?"

(3) Le DOR rappelle le besoin, les enjeux et les options possible d'une Opération d'Armement.

(4) Il convient de bien poser la phase de réflexion en amont au niveau capacitaire et que les autres phases ne s'attachent qu'à une déclinaison. Il faut également maintenir le Dossier de Choix (DOC) pour lancer le programme en se gardant la possibilité de ne faire qu'un DOR/DOC lorsque cela est pertinent afin d'éviter les dispersions en orientation sur des options peu crédibles. Il est nécessaire de supprimer/remplacer/repenser le stade d'initialisation correspondant au Dossier d'Orientation (DOR). Il est également nécessaire de raccourcir la durée des stades car, compte tenu de la préparation de changement de stades, il faut un an incompressible pour aligner l'ensemble des acteurs du ministère pour une validation.

(5) Discours précité de la ministre des Armées.

(6) L'impact RH n'est pas anodin puisqu'il pèsera sur l'attractivité des postes en unité de management (UM). Résultat : Il y aura moins de directeur de programme (DP) à attribuer.