Pourquoi le bail réel solidaire préserverait et moderniserait les fondamentaux de la loi SRU
Par Anne-Katrin Le Doeuff
directrice générale déléguée d’Espacité, agence conseil en politique de l’habitat.
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Par Anne-Katrin Le Doeuff
directrice générale déléguée d’Espacité, agence conseil en politique de l’habitat.
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Dans le cadre du débat parlementaire autour du projet de loi Élan, le Sénat a retenu une série d'amendements en faveur de l'assouplissement de l'article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU). Parmi ces propositions, plusieurs portent sur la prise en compte de l'accession sociale à la propriété dans la définition du logement social. Mais les arbitrages prévus en fin d'examen du projet de loi laissent entrevoir une très faible probabilité pour leur maintien effectif, le gouvernement ayant exprimé une forte réserve à ce sujet.
Le rapport de loi SRU à l'accession est aussi long - et mouvementé - que son histoire. Dans la filiation directe de la Loi d'Orientation pour la Ville (promulguée en 1991) qui portait déjà des valeurs de solidarité dans l'accueil des plus défavorisés, la loi SRU est surtout connue pour son caractère plus prescriptif que le cadre législatif préexistant. Elle l'est moins pour le recentrage qu'elle opère dans la liste des logements considérés comme sociaux, pourtant tout aussi fondamental.
En 2000, l'article 55 de la loi SRU réaffirmait l'obligation pour les communes urbaines de se doter de 20% de logements sociaux en la rendant plus effective. Elle recentre alors la cible d'application de ce seuil, avec le retrait de l'accession à la propriété et la restriction des logements pris en compte aux seuls logements locatifs. C'est ainsi que le parc social s'est accru de plus de 600.000 logements supplémentaires depuis 20 ans. Offrant aux ménages modestes la capacité à accéder à des territoires longtemps inaccessibles au regard des réalités du marché libre.
Bien que cette restriction des logements sociaux au seul secteur locatif soit constitutive de la loi, les propositions visant à réouvrir le secteur du logement social à l'accession se renouvellent à chaque opportunité législative. Les arguments avancés sont systématiquement les mêmes : les plafonds de revenus de l'accession sociale sont plafonnés et s'adressent aux classes moyennes, autrement dit la « frange élevée » des bénéficiaires du parc locatif social.
Les opposants arguant de leur côté que l'accession à la propriété n'est pas un modèle socialement durable, puisque l'encadrement des prix et des revenus ne vaut qu'à la première acquisition, avec un effet spéculatif difficile à maîtriser. C'est sur ce second point que le nouveau modèle du bail réel solidaire (BRS) et des organismes de foncier solidaire (OFS) pourraient changer la donne.
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Les organismes de foncier solidaire ont été introduits dans la loi ALUR (pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, ndlr) sur inspiration des Community Land Trust (CLT) développés aux États-Unis et en Europe du Nord pour offrir une alternative à la propriété privée du sol et réguler l'inflation des prix de l'immobilier et les inégalités dans l'accès aux logements et aux territoires.
Pour rendre le prix des logements durablement abordable, le modèle repose sur une dissociation entre le bâti, détenu par le ménage, et le sol, propriété de l'OFS. Le ménage, dont les revenus sont plafonnés au niveau national, achète ainsi sa résidence principale à un prix plus abordable et s'acquitte d'un petit loyer foncier permettant à l'OFS de porter le terrain dans la très longue durée.
En contrepartie, il s'engage auprès de ce dernier à revendre son logement le moment venu à un ménage dont les revenus sont similaires, et à un prix incluant une plus-value très limitée. Le tout est consigné dans le bail qui lie l'OFS au ménage : le bail réel solidaire. Les organismes de foncier solidaire connaissent actuellement un fort développement en France, avec une vingtaine d'initiatives recensées, un an seulement après la mise en place du cadre réglementaire.
Intermédiaire entre le locatif et l'accession, le BRS présente en effet des atouts indéniables pour les initiateurs de cette démarche : optimisation des fonds publics, caractère plus abordable des logements, dimension anti-spéculative. Les particularités de son modèle, par rapport aux programmes plus classiques en accession sociale à la propriété, pourraient aussi rendre sa prise en compte plus légitime au titre de l'article 55 de la loi SRU.
Sa vocation sociale est plus importante que l'accession sociale traditionnelle. Le BRS permet aux ménages modestes d'accéder à des territoires où le foncier est habituellement trop cher, et aussi d'acheter moins cher leur logement dans les autres secteurs. Rappelons à ce titre que dans le cas d'une location du logement par son propriétaire, celui-ci doit respecter les conditions du logement locatif social, le PLUS (Prêt locatif à usage social).
Son modèle est plus pérenne grâce au « rechargement » automatique du bail et de ses clauses à chaque mutation, vente ou transmission. Les logements ne peuvent donc sortir de leur vocation initiale qu'à de rares exceptions. Les revenus des ménages pouvant accéder à ces logements restent, ad vitam aeternam, ceux définis au départ, et correspondent au plafond de revenu du parc locatif social dit « intermédiaire », le PLS (prêt locatif social). Enfin, leur prix n'évolue que selon un indice d'actualisation, souvent en-deçà de l'évolution des coûts de l'immobilier et des revenus.
Il est aussi plus solidaire. Sa gestion est assurée dans la très longue durée par le secteur non marchand, animé par des valeurs d'intérêt général. Les OFS doivent en effet respecter des clauses de non-lucrativité, dans la mouvance de l'économie sociale et solidaire. Leur engagement dans la gestion du foncier et des programmes immobiliers est réel, puisqu'ils ne peuvent céder leurs actifs qu'à un autre organisme de foncier solidaire.
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Le modèle OFS-BRS se rapproche donc davantage de celui du parc locatif social que de l'accession sociale à la propriété traditionnelle. Pourtant, son intégration à la cible des logements pris en compte dans l'article 55 de la loi SRU dans les derniers arbitrages du débat parlementaire autour du projet de loi Elan ne semble pas être d'actualité. Ce serait pourtant une avancée qui, bien loin d'en altérer les fondamentaux, permettrait de mieux prendre en compte l'évolution du secteur du logement social, à la recherche d'un nouveau modèle économique préservant ses valeurs initiales.
Par Anne-Katrin Le Doeuff