Patrice Geoffron et Benoît Thirion (*)
Sortie de crise : mesurer tous les "co-bénéfices" de l'action publique
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La France est parmi les pays les plus durement touchés par la crise du Covid-19, avec une chute du PIB entre 11 et 14% en fonction ou non d'une deuxième vague, selon les dernières prévisions de l'OCDE.
Pour l'action publique, la reprise de l'activité et la création d'emplois sont dès lors prioritaires, mais, « en même temps », il est essentiel de répondre à une demande pressante de résilience, ce qui implique de renforcer notre capacité à résister, absorber et corriger les effets des chocs à venir dans la décennie (plus divers encore qu'attendus).
En 2008, la stratégie de sortie de crise n'a pas réussi à concilier ces deux exigences : reprise de court terme et réduction de l'exposition aux chocs à plus long terme, avec une prise en compte très limitée des effets des décisions prises à l'époque sur le climat et la transition énergétique (1). Et force est de convenir que, durant la décennie 2010 l'action publique n'aura pas permis de réduire l'exposition de notre pays aux chocs : la dépendance au pétrole, à l'origine de la crise des gilets jaunes (liée à la remontée du prix du pétrole en 2018, dont les effets auraient pu être amoindris par une politique de transition plus volontariste), reste forte, les pollutions de l'air continuent à coûter à la collectivité environ 50 milliards d'euros et à tuer 50.000 personnes chaque année (sans préjuger d'éventuels effets aggravants durant la pandémie du Covid-19) et notre collectivité est toujours mal préparée à des dérèglements climatiques qui ont déjà coûté plus de 60 milliards d'euros entre 1980 et 2017 selon l'Agence européenne pour l'environnement.
Le contexte impose de tirer les enseignements du passé et d'orienter l'action publique en tenant compte de tous ses « co-bénéfices », c'est-à-dire des effets conjoints, y compris les externalités, en matière économique (création d'activité économique à court-moyen terme et de manière plus pérenne), environnementale (réduction des émissions de gaz à effet de serre, amélioration de la qualité de l'air, etc.) et sanitaire (réduction des risques de santé publique et capacité à affronter des chocs futurs) (2).
Dans cet esprit, des travaux académiques convergents ont établi que, pour l'Europe, les bénéfices sanitaires d'une amélioration de la qualité de l'air couvrent en grande partie les coûts engagés pour réduire les sources de pollutions. Une augmentation de la concentration de particules fines (PM2,5) de 1 μg/m3 (un microgramme par mètre cube d'air) - correspondant à une augmentation moyenne d'environ 10 % en Europe - induirait ainsi une contraction du PIB de 0,8 %, dépassant largement les coûts engagés pour réduire ces pollutions (3).
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Au-delà de la qualité de l'air, les travaux de Sovacool et al. (2020) estiment une large gamme de ces co-bénéfices dans les domaines économiques, environnementaux, techniques, sociaux et politiques (à partir d'un travail très « granulaire » concernant l'Allemagne, la France, la Norvège et la Grande-Bretagne) (4).
Selon la même orientation, l'Institut de l'Économie pour le Climat (I4CE) a identifié sept secteurs susceptibles de produire une variété de co-bénéfices : la rénovation des logements privés ainsi que des bâtiments tertiaires (publics et privés), le déploiement des voitures bas-carbone, les infrastructures de transport en commun, les infrastructures ferroviaires, les aménagements cyclables et la production d'électricité renouvelable (5). Dans une étude réalisée pour l'alliance « Fret Ferroviaire Français pour le Futur » (6), Altermind a calculé qu'un doublement de la part modale du fret ferroviaire d'ici 2030 permettrait d'éviter entre 16 et 30 milliards d'euros d'externalités négatives sur la période 2021-2040 (bruit, congestion, CO2, pollutions de l'air, accidents, etc.), couvrant largement l'investissement requis de 13 milliards d'euros (et sans tenir compte des effets plus directs en termes d'emplois et de valeur ajoutée).
Comment mieux intégrer la variété de ces co-bénéfices dans l'orientation de l'action publique ? Il s'agit d'abord d'évaluer, a priori et a posteriori, chaque euro engagé, démarche générale à ancrer dans la culture budgétaire. Tel est le sens des initiatives prises en matière de « budget vert », qui consiste à évaluer les dépenses et les recettes de l'État en fonction de ses objectifs environnementaux : l'État français a annoncé qu'il intégrerait un budget vert en 2021, sur la base de la méthodologie élaborée par une mission cordonnée par l'Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) en septembre 2019.
Cette démarche doit aussi s'appliquer projet par projet, avec la systématisation et l'approfondissement des évaluations socio-économiques. Rappelons que, depuis 2012, les projets d'investissements publics de l'État sont soumis à des obligations d'évaluation socio-économique. France Stratégie conduit de nombreux travaux pour améliorer les méthodes d'évaluation. De façon générale, la notion de « retour sur investissement », qui est un des critères utilisés par l'État dans le choix de ces investissements, devrait garder en bonne place les externalités positives et des externalités négatives évitées, au-delà des effets économiques plus directs.
Hors des aspects budgétaires et financiers, la régulation, au sens le plus large du terme, a également vocation à mieux prendre en compte les co-bénéfices des activités. La réglementation peut conduire les acteurs économiques à mieux tenir compte des externalités, comme en matière de rénovation des bâtiments ou de transports « propres ». Les autorités de régulation intervenant de façon transversale ou sectorielle pourraient également davantage prendre en compte les externalités dans leur pratique décisionnelle. La tarification de certains services régulés pourrait ainsi être rendue plus incitative pour les usages les plus vertueux d'un point de vue environnemental et sanitaire (par exemple : les trains les plus longs et lourds en matière de transport ferroviaire de marchandises). Plusieurs autorités ont, en ce sens, récemment publié un document de travail sur leur rôle et leurs outils face aux enjeux climatiques.
C'est ainsi l'ensemble de l'action publique qui doit, plus encore après la crise en cours, prendre en compte tout à la fois les effets économiques, environnementaux et sanitaires. Sinon, l'appel du Président de la République dans son allocution du 14 juin 2020 à « reconstruire une économie forte, écologique, souveraine et solidaire », restera lettre morte.
(1) Voir, par exemple, Ecofys, How climate friendly are the economic recovery packages?, avril 2009
(2) Voir, sur cette notion, Buchholz, W. et al., Ancillary Benefits of Climate Policy, New Theoretical Developments and Empirical Findings, Springer Climate, 2020 et, pour une application à la sortie de crise française, Geoffron, P., Leguet, B., « Co-bénéfices environnementaux et sanitaires de l'action publique : "it's (also) the economy, stupid !" », Note pour Terra Nova, 7 mai 2020, LIEN
À lire également
(3) Dechezleprêtre, A., Rivers, N., Stadler, B., The economic cost of air pollution: Evidence from Europe, OECD Economics Department Working Papers No. 1584, 2019. Voir aussi Schucht, S., Colette, A., Rao, S., Holland, M., Schopp, W., Kolp, P., Rouil, L., Moving towards ambitious climate policies: Monetised health benefits from improved air quality could offset mitigation costs in Europe, Environmental Science and Policy, 2015
(4) Sovacool, B.K. , Martiskainen, M., Hook, A., Baker L., Beyond cost and carbon: The multidimensional co-benefits of low carbon transitions in Europe, Ecological Economics, 2020
(6) Hainaut., H., Ledez M., Perrier., Q., Leguet., B., Geoffron, P., Investir en faveur du climat contribuera à la sortie de crise, I4CE, 2020, LIEN
(7) Geoffron, P., Thirion, B., Les co-bénéfices du fret ferroviaire : éléments d'évaluation et propositions, Altermind, 22 juin 2020
Patrice Geoffron et Benoît Thirion (*)
