La question de la réforme des retraites fait resurgir les tensions sociales et fait craindre des perturbations importantes. Rien de neuf pourtant : fin 1995, des grèves dans la fonction publique et le secteur privé avaient bloqué la France, pour s'opposer à une réforme des retraites, celle du « plan Juppé ». Idem en 2003 et la réforme Fillon. On peut alors légitimement se demander, dans un contexte de mouvement des gilets jaunes aux braises encore chaudes, si cette réforme des retraites doit avoir lieu ?

La grande confusion de l'argument financier

Le gouvernement et le président Macron affirment leur volonté de faire leur réforme des retraites dans un contexte financier assaini : puisque l'entrée en vigueur est prévue en 2025, il faut donc que le système soit équilibré à cette date. De leur côté, toutes les organisations syndicales s'opposent fermement à toute mesure avant 2025, mesures qui viseraient à faire des économies en allongeant la durée de cotisation, ou en instaurant un âge pivot de départ à la retraite. Dans ce contexte, le gouvernement a demandé au COR de projeter l'équilibre comptable de notre système à horizon 2025 et 2030, afin de savoir où on en est et de faire des propositions si déficit il y a. Le rapport est sorti mardi dernier et, pour la première fois depuis que le COR existe, les conclusions sont vivement mises en doute, certains parlant même de manipulation. Pourquoi ? Parce qu'un nouveau besoin de financement a émergé mais que ce besoin n'a pas été compris (ou interprété selon les choix de chacun). Pour une fois, ce n'est pas une hausse de la dépense qui est mise en avant par le COR mais un problème de ressources insuffisantes liées essentiellement à des conventions comptables et une « réallocation des ressources au sein des administrations publiques au détriment de l'assurance vieillesse » [1]. Pour combler ce déficit éventuel, il est demandé au COR d'examiner les trois leviers classiques à savoir l'âge de la retraite, le niveau de pension ou le niveau de cotisation. Et la conclusion est inéluctablement la même depuis 30 ans : il faudrait cotiser plus, alors que la dépense est maitrisée. Huile sur le feu ?

On peut, en effet, se demander s'il est très opportun politiquement dans un contexte social tendu de confondre les deux approches de la réforme des retraites. La réforme des retraites voulue par le président Macron est une réforme complète du système, la première depuis longtemps qui ne s'inscrivait pas dans un objectif financier de réduction de la dépense : Jean-Pierre Delevoye parlait d'un chantier « à enveloppe constante ». Faut-il alors brouiller le débat d'une réforme du système avec une réforme « paramétrique », autrement dit strictement comptable, jouant sur les cotisations ou l'âge de départ à la retraite ?

La réponse est clairement non et l'argument financier ne rend pas une réforme paramétrique indispensable, même il risque plutôt de bloquer une réforme systémique dont les bien-fondés sont réels.

Revenons donc à la question initiale un peu affinée : une réforme systémique des retraites est-elle indispensable ?

L'équité plaide en faveur de la réforme du système de retraite

La réforme des retraites engagée par le Président Emmanuel Macron est une réforme systémique qui remplacera probablement l'architecture baroque d'une multitude de régimes par un seul régime (donc universel) et par points. Le système de retraite français est, en effet, composé d'une multitude de régimes obligatoires avec des règles de calcul des pensions très différentes. Ces règles disparates entretiennent un sentiment d'injustice, d'iniquité entre les citoyens au regard de la retraite.

Notons d'ailleurs qu'à l'origine de la Sécurité sociale en 1945, le principe d'unité visait à unifier la pluralité des régimes antérieurs dominés par des solidarités professionnelles. Le but était d'instituer une solidarité nationale dépassant le cadre ancien des solidarités professionnelles. Autant dire qu'avec 42 régimes définis selon les différents statuts professionnels, l'unité a échoué. La future réforme nous propose donc de revenir vers le projet d'origine.

En proposant un régime unique, Emmanuel Macron définit l'équité via le credo qu'un euro cotisé doit ouvrir le même montant de pension pour tous les assurés. Ce principe d'équité mis en œuvre par un régime universel s'inscrit de plus dans une logique contributive, via la proposition d'un système en points : c'est bien l'euro cotisé, c'est à dire la cotisation qui génère le droit à retraite, et le montant de la retraite est directement proportionné à l'effort de cotisation avec comme intermédiaire (unité de compte) le point. Ceci s'inscrit dans une logique de justice commutative que l'on pourrait résumer par la maxime « A chacun selon son dû » : le système est considéré comme équitable car chacun reçoit l'équivalent de son apport.

Mais quelle place le credo « un euro cotisé donne les mêmes droits » fait-il à la justice distributive appréhendée par le principe de « A chacun selon ses besoins »[2] ? Ainsi, l'énoncé apparemment simple qu'un euro cotisé doit ouvrir le même montant de pension pour tous les assurés cache de nombreuses difficultés. Un euro cotisé dans un travail pénible a-t-il réellement la même valeur que celui cotisé dans une profession peu exposée ? Un euro cotisé par un homme est-il comparable à un euro cotisé par une femme qui durant sa carrière aura des interruptions de carrière ? Un euro cotisé dans la fonction publique pour des carrières mal valorisées (typiquement les professeurs des écoles ou les infirmières) est-il vraiment équivalent à un euro dans le privé ? Qu'en est-il de ce principe d'équité entre les générations ? Est-il possible de se fixer pour objectif que d'une génération à l'autre un euro cotisé permette d'obtenir un montant identique de pension. Dans le cadre actuel définit par Jean-Paul Delevoye, ce principe sera mis en œuvre. Pour chaque génération partant à la retraite, la pension sera obtenue en divisant la somme des cotisations versées durant la carrière par l'espérance de vie prévisible de cette génération.

Cette réforme présente donc l'avantage de remettre au cœur du débat la question d'équité de nos régimes, et de lutter contre un sentiment d'injustice nourri par la complexité et la différence entre régimes. Si cette réforme permet de revenir sur la justice distributive en posant les questions de pénibilité du travail, carrières hachées, temps partiel, carrières longues, retraite des femmes, lien entre retraite et formes d'emploi ou encore petites retraites... alors cette réforme deviendra vraiment indispensable.

L'argument de la lisibilité rend la réforme incontournable

La réforme prévoit la mise en place d'un système universel en points. On passera donc de 42 régimes fonctionnant en trimestres (pour les régimes de base) ou en points (pour les régimes complémentaires) à un seul régime en point ! Nul doute que l'on gagnerait en lisibilité pour les assurés. D'abord, plutôt que de cotiser à deux voire trois ou quatre régimes, chaque assuré ne cotiserait et ne percevrait des droits que d'un seul régime. Si les règles sont simplifiées grâce au passage en point, il sera plus facile pour un assuré de projeter sa retraite future. Il suffit pour cela que son régime lui communique le nombre de points acquis et la valeur du point pour avoir un raisonnement simple du type : « j'ai tant de points ; si j'arrêtais maintenant de travailler, je pourrai avoir tel montant de pension ». Dis autrement, il est facile de comprendre et connaitre ses droits acquis.

Autre avantage du régime en points, il est plus facile à gérer, à piloter ; il sera plus lisible collectivement. Les mêmes causes ont ainsi les mêmes conséquences : si l'assuré comprend mieux les droits qu'il a acquis, l'actuaire, ce spécialiste du risque qui peut projeter ce que le régime aura à verser dans le futur, est lui aussi beaucoup plus serein. Et c'est important dans un régime en répartition : dans la mesure où ce sont les cotisations des actifs qui paient les retraites des assurés, il convient de prévoir correctement ce qui devra être payé dans le futur, faute de mettre l'argent de côté pour le faire, comme en capitalisation. Au total, il suffit de lire un rapport du COR pour comprendre que la compréhension du système actuel de retraite, l'évaluation de ses perspectives financières et les propositions de pilotage sont une affaire d'un club fermé d'experts. Or, le comité de suivi des retraites (CSR) mis en place en 2014 est accompagné dans ses travaux par un jury de citoyens. Le débat sur la réforme des retraites s'accompagne de consultation publique dans une logique de démocratie faisant plus de place aux citoyens : si l'on ne veut pas que chaque citoyen donne son avis en fonction uniquement de sa situation personnelle mal comprise, sans aucune lisibilité sur ce qui se passe au niveau collectif, simplifions le système et transmettons à nos enfants un système compréhensible et pilotable dans lequel ils pourront avoir confiance.

Pour éviter l'hystérisation du débat, les clivages qui se dessinent et les risques de division du pays, l'urgence est de faire vite. Après les propositions du rapport Delevoye, il est grand temps de sortir de l'ambiguïté et de définir avec précision le modèle de retraite vers lequel nous allons converger. Et les modalités de la transition sont-elles aussi indispensables à préciser. Clause de grand-père pour certains ? Et comment transforme-t-on les droits acquis dans les 42 régimes en droit du nouveau régime ? C'est un vaste chantier compliqué, pour lequel l'argument financier ne doit pas brouiller le débat et cliver les positions. Mais c'est une réforme systémique ambitieuse que lisibilité et équité rendent indispensable. Il n'en reste pas moins que nous pourrons en commencer une analyse fine quand nous en connaitrons les détails ...

[1] Rapport du COR - Novembre 2019 - page 8

[2] [2] Rosanvallon P., [1995], La nouvelle question sociale. Repenser l'Etat-Providence, Seuil.