Hausse de l'abstention électorale, au niveau national comme local, notamment chez les jeunes et les classes populaires, affaiblissement des partis politiques traditionnels, défiance des citoyens... : nombreuses sont les nations - et les municipalités - qui ont « mal à leur démocratie ». Pas étonnant que vienne parfois s'y accoler un nouveau qualificatif, celui de « participative », en particulier au niveau local. Une belle ironie « si l'on prend comme définition de la démocratie celle des Athéniens, qui suppose une participation des citoyens à la décision politique, pas forcément permanente, mais régulière », relève Loïc Blondiaux, professeur des universités au Département de science politique de la Sorbonne (Paris I). Toujours est-il qu'aujourd'hui, le peuple - des citoyens de plus en plus éduqués et de plus en plus convaincus qu'ils peuvent s'exprimer et contester des décisions qu'ils jugent inadéquates, voire inacceptables - n'est plus d'accord pour que ses élus décident en permanence à sa place... « Il n'y a plus de mandat et il sera très difficile de revenir en arrière », prévient d'ailleurs Loïc Blondiaux.
Cultiver l'horizontalité
La seule option, dans ces conditions, c'est de renforcer la légitimité des élus et la représentation, en complétant l'arsenal des institutions par des dispositifs qui permettent aux citoyens de contribuer au processus de décision. En somme, il s'agit de leur montrer qu'ils peuvent participer, en s'assurant, qui plus est, qu'ils aient réellement des chances d'influencer les décisions finales. Sinon, en effet, ils découvriraient rapidement la supercherie - et se rebelleraient...
S'il existe des expériences intéressantes de démocratie participative en Europe - en Suisse et en Allemagne, où certaines villes font largement appel aux référendums, de même qu'à Helsinki en Finlande, à Reykjavik en Islande et à Barcelone en Espagne - en France, ne serait-ce qu'en raison d'une culture plus verticale qu'ailleurs, et qui, de surcroît, met l'accent sur le leader local, le phénomène a souvent été l'objet d'expérimentations limitées.
On note l'expérience dans des petites localités, comme Saillans (1 300 habitants) dans la Drôme, et Kingersheim (13 000 habitants) en banlieue de Mulhouse, mais « elles sont à la merci d'une alternance politique, précise Loïc Blondiaux. Car la démocratie participative est souvent le fait d'une personnalité, celle du maire, par exemple, et surtout, elle n'est jamais une garantie de réélection... »
La participation au pouvoir
Cela dit, Grenoble s'illustre depuis 2015 en matière de participation citoyenne, notamment sous la forme de consultations, comme, récemment, sur la gestion de la crise sanitaire. Strasbourg, Nantes, Bordeaux, Grenoble, Annecy, Lyon, Tours, ont pris la même initiative, tandis qu'Angers organise des consultations citoyennes sur l'écologie, par exemple. Et surtout, à l'occasion des dernières élections municipales, une soixantaine de listes ont fait de la participation citoyenne une vraie politique. Et elles sont arrivées au pouvoir. C'est par exemple le cas à Poitiers (90 000 habitants). La nouvelle maire, Léonore Moncond'huy (EELV), est issue de Poitiers collectif, une liste citoyenne qu'ont rejoint divers partis, dont les écologistes. Avec un premier symbole : Ombelyne Dagicour, en charge de la démocratie locale, de l'innovation démocratique et de l'engagement citoyen, est première adjointe. « Notre démarche, celle de la transformation de notre gouvernance, inédite pour une ville de notre taille, vise plus que la participation. Nous souhaitons, progressivement, une co-construction des politiques publiques municipales et une co-décision » dit-elle. Le tout matérialisé par un pacte de la participation citoyenne, très transparent, qui résumera les engagements communs entre élus, habitants et services de la municipalité, et par de nouvelles instances, dont une assemblée citoyenne. Droit d'initiative, droit d'interpellation sont au programme, mais aussi débats contradictoires. Après avoir voté un moratoire, la ville va ainsi organiser des tables rondes avec des experts de tous bords sur les enjeux de la 5G. Il s'agit de « donner plus de capacités d'action et d'intervention aux citoyens. Avec, en filigrane, le souhait d'une égalité civique », résume Ombelyne Dagicour. Mais avant tout, il s'agit de recréer du lien et de la confiance pour que chacun se sente légitime à participer à la vie de la cité. « L'échelon local, c'est celui sur lequel les citoyens peuvent se sentir le plus concernés et le plus susceptibles de pouvoir agir. En outre, repolitiser le local est un levier qui permet de donner des éléments de compréhension sur les grands enjeux, au niveau local, mais aussi national et au-delà, notamment en ce qui concerne la transition écologique », ajoute la première adjointe. De quoi, grâce à une culture du débat, faire des citoyens des acteurs du changement à tous les niveaux.
« Beaucoup de programmes, à gauche mais aussi à droite, ont intégré cette dimension et il devient difficile de se désintéresser de la participation citoyenne », conclut Loïc Blondiaux.
Budgets participatifs
Enfin, une institutionnalisation de la participation citoyenne, au moins sur certaines des politiques publiques, a émergé. Ainsi, si l'on prend en compte le seul budget participatif, l'essor de cette pratique est considérable. Actuellement, « près de 19 millions de Français peuvent voter une partie du budget dans 141 communes [dont Paris, Bordeaux, Lille, Rennes, Strasbourg...], 18 départements et une région, l'Occitanie », indique ainsi la Fondation Jean-Jaurès dans une étude de janvier 2020. Parmi les pionnières, la mairie de Paris s'est dotée, en 2015, d'un budget participatif, à l'image de Porto Alegre (sud du Brésil), première ville à l'expérimenter en 1989. Certes, pour l'instant, ce budget ne représente que 5 % de l'enveloppe totale dévolue aux investissements, « mais nous avons pour objectif que 25 % du budget total soit décidé de façon participative », indique Anouch Toranian, adjointe à la maire de Paris en charge de la vie associative, de la participation citoyenne et du débat public, qui poursuit : « Pour atteindre cet objectif, nous allons créer différents outils, dont le budget participatif, mais aussi des conférences citoyennes et des consultations, à destination de tous les Parisiens » - quel que soit leur statut et même s'ils n'ont pas le droit de vote... D'ailleurs, la Mairie de Paris veut aller chercher ceux et celles qui se sentent ou sont invisibles - jeunes, personnes en situation de handicap ou autres - pour les associer véritablement à l'élaboration des politiques publiques, à l'aménagement de leur territoire et à la vie de leur quartier... « Non pas périodiquement, lors d'élections, mais systématiquement, ajoute Anouch Toranian. À côté du travail des élus et de la voix des experts, nous voulons que les Parisiens expriment leur vision et proposent des projets. » Dans l'intérêt général et pour agir sur le terrain. Déjà, les exemples abondent, puisque 986 projets ont été votés de cette façon sous la première mandature d'Anne Hidalgo, avec plus de 2 500 réalisations. Ainsi, des bains-douches ont été réaménagés, de même que des centres d'hébergement. Des places pour les vélos ont été créées et une meilleure accessibilité a été offerte aux personnes malvoyantes. Et des projets issus d'idées poussées par les Parisiens ont permis la rénovation de marchés couverts ainsi que la création d'espaces de coworking et de fablabs. Ces derniers ont d'ailleurs produit des visières au début de la crise sanitaire. De même, le budget participatif parisien a permis de doter les habitants du XXe arrondissement de capteurs, pour surveiller la qualité de l'air.
« Notre volonté - et ce qui sous-tend ma feuille de route - c'est de véritablement formuler ce pacte de bonne gouvernance avec les Parisiens. Car nous estimons que la démocratie participative est effectivement de nature à changer la gouvernance. Et c'est ce que nous souhaitons », conclut Anouch Toranian.
La civic tech à la rescousse
D'autant qu'à cet effet, des outils numériques sont disponibles. Ainsi, parmi plusieurs jeunes pousses de la civic tech, Bluenove accompagne les organisations dans le déploiement de démarches collaboratives à grande échelle, grâce à sa plateforme Assembl, qui a d'ailleurs été missionnée par le gouvernement en février 2019, pour analyser les contributions du Grand Débat National, tandis que la plateforme citoyenne Make.org a développé une solution digitale de consultation, capable de faire participer massivement les citoyens autour d'une question d'intérêt général. Enfin, Regards Citoyens, une association fondée en 2009, a créé des applications permettant l'accès aux données publiques. Ainsi, « en maîtrisant un simple tableur, un citoyen peut analyser l'ensemble des dépenses d'une collectivité, par exemple », souligne Tangui Morlier, l'un des administrateurs de Regards Citoyens. En complément de l'accès aux données, l'association travaille également sur des portails de consultation au niveau des villes, notamment. « L'idée, avec une égalité d'accès à l'information, est de redonner de l'autonomie aux citoyens pour qu'ils puissent s'investir dans la réalité administrative sur le territoire, dénoncer les dysfonctionnements s'ils existent et même priver les élus d'arguments d'autorité contre des propositions qui les dérangent, le tout afin d'établir une nouvelle relation entre eux, leurs élus et leurs administrations. L'enjeu de la démocratie, c'est le partage du pouvoir », conclut-il.
Mais justement, avec quels citoyens partager le pouvoir ? Les jeunes, rompus au numérique, et qui sont peu enclins à participer à des réunions locales en présentiel ? Très bien. Mais quid des autres ? Quid de la fracture numérique ? « La démocratie ne doit pas devenir un business », souligne à cet égard Tangui Morlier, en faisant référence au business model de certaines start-up de la civic tech, qui parie effectivement sur des populations technophiles et en exclut d'autres de fait. « Nous sommes conscients de ces enjeux, relève pour sa part Anouch Toranian, à la mairie de Paris, et c'est pour cela que nous proposons diverses possibilités pour l'expression citoyenne. »
Reste enfin que cette évolution culturelle en faveur de la démocratie participative, pour réelle qu'elle soit à travers la France, est contrariée par la montée en puissance des intercommunalités. En effet, elles restent encore en dehors de tout impératif participatif, note Loïc Blondiaux. « Elles fonctionnent souvent comme des "clubs" d'élus locaux, qui décident de politiques de plus en plus nombreuses et de plus en plus structurantes, le tout sans vraie publicité à l'extérieur. En somme, on démocratise la gouvernance locale par certains aspects, mais on reconcentre le pouvoir par d'autres », assure-t-il. Dans ces conditions, autant admettre, comme le fait Tangui Morlier, de Regards Citoyens, qu'il est « un peu tôt pour dire que la gouvernance va changer grâce à la participation citoyenne ». Ce mouvement progressif, continu, n'est pas, pour l'instant, parvenu à changer fondamentalement la manière de gérer les villes, où que ce soit. Mais c'est un horizon et une évolution qui se généralise, un peu partout dans le monde, face à un système qui s'effondre.
« Si l'on ne fait rien, la démocratie va disparaître », assure ainsi Loïc Blondiaux.
Au-delà de préserver la démocratie, la participation citoyenne a une autre vertu, celle de rendre les décisions prises, in fine, par les élus, non seulement plus légitimes, mais surtout, plus efficaces. De fait, ne serait-ce que parce qu'ils sont plus proches du terrain, les citoyens peuvent avoir un apport essentiel, permettant aux élus d'effectuer les bons choix. Et si la participation citoyenne ne sert qu'à améliorer le fonctionnement des institutions, en particulier locales, elle aura déjà accompli beaucoup...
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