LA TRIBUNE - Votre dernier livre (*) décortique comment les Gafa [Google, Apple, Facebook, Amazon, ndlr] ont tissé leur toile jusqu'à étouffer la concurrence dans leurs secteurs respectifs. Pendant des années, ils ont échappé aux filets des régulateurs, notamment en Europe, qui est devenue une colonie numérique des Etats-Unis. Pourquoi la régulation ne fonctionne-t-elle pas avec eux ?

JOËLLE TOLEDANO - Mon livre dresse effectivement un constat d'échec de la régulation jusqu'à présent, qui n'agit qu'a posteriori une fois les dérives identifiées. Contrairement aux autres plateformes numériques, chacun de ces empires a réussi à sa façon à étendre ses activités de façon à créer de puissants écosystèmes qui sont devenus des places fortes. Les pratiques abusives de chacun des quatre Gafa sont largement connues et documentées, sans même parler de leur expertise pour l'optimisation fiscale, de l'impact d'Amazon sur le commerce et les emplois, ou encore des énormes défis démocratiques posés par les contenus haineux et les fake news sur les réseaux sociaux.

Je pense que le problème des régulateurs du XXè siècle est qu'ils arrivent toujours un peu après la bataille, à moins que les Gafa, qui sont des entreprises visionnaires, aient toujours un temps d'avance sur tout le monde. Pourquoi les autorités de la concurrence ont-elles autorisé Facebook à acquérir Instagram et WhatsApp, ce qui a offert à Mark Zuckerberg un quasi-monopole sur les réseaux sociaux ? Parce que les règles que devaient appliquer les autorités de concurrence pour évaluer et éventuellement refuser de telles acquisitions étaient beaucoup trop strictes. Nos outils de régulation sont inadaptés car ils n'empêchent pas ces acteurs non seulement de façonner des empires économiques et financiers d'une puissance inédite, mais aussi d'abuser de leurs positions et d'étouffer la concurrence.

L'enseignement que j'en tire est que pour réguler efficacement les Gafa, il faut monter en compétence et se donner les moyens de comprendre comment ils fonctionnent. Pour cela, il faut d'abord aller au cœur de leur modèle économique, c'est-à-dire inspecter sous le capot des algorithmes, s'attaquer à l'opacité qui entoure les relations économiques à l'intérieur des écosystèmes, et comprendre la façon dont s'effectue le partage de la valeur dans la publicité ou sur les places de marché. Ensuite, il faut identifier et interdire un certain nombre de pratiques qui nuisent à la concurrence. Enfin, il faut, entreprise par entreprise, prendre des mesures pour rendre possible à nouveau la concurrence.

Le constat que je dresse est donc sévère mais je ne suis pas fataliste pour autant. Je pense que réguler les Gafa est possible, mais seulement si on s'en donne les moyens intellectuels et politiques. Par contre, cela nécessite de changer profondément d'approche, et de se retrousser sérieusement les manches.

Sauf que la puissance des Gafa ne cesse de se renforcer. Même la crise du Covid-19 ne les fragilise pas. Comment résoudre l'équation entre la nécessité de repenser en profondeur leur régulation et celle d'aller vite ?

Se donner les moyens, c'est d'abord constituer une équipe compétente. Il manque, à mon avis, un organe de régulation au niveau européen complété par des équipes nationales, dédié aux Gafa, avec des experts capables de comprendre en profondeur leur fonctionnement, d'auditer les algorithmes, d'en tirer des enseignements sur les pratiques qu'il faut interdire ou mieux encadrer, et fixer une feuille de route politique. Personne ne fait ce travail aujourd'hui ! Par conséquent, les leviers d'actions sont mal identifiés.

Quant aux délais, oui il y a urgence et la régulation prend du temps. Mais l'Europe a réussi dans d'autres secteurs, notamment les services financiers et surtout les télécoms, à obtenir des résultats satisfaisants pour la société. Il n'y a pas de raison d'échouer sur le numérique. Mais il faut changer d'approche. Car si je fais le bilan aujourd'hui, le mieux qu'on ait réussi à faire, c'est de condamner l'un d'entre eux, Google, dix ans après les faits, d'une amende dérisoire pour lui, sans réussir à trouver les bons remèdes pour que la concurrence reparte.

Vous dites qu'il faut changer d'approche. Mais concrètement, cela veut dire quoi ?

Ma conviction est que pour réguler efficacement les Gafa, il faut agir sur leur modèle économique. C'est le nerf de la guerre. Les régulateurs, c'est leur faiblesse, n'ont pas de vision d'ensemble. Arrêtons de considérer que les Gafa sont des entreprises comme les autres. Je pense que chacun d'entre eux doit être abordé par les régulateurs comme un secteur à part entière, avec des régulations spécifiques.

La question des règles que devrait appliquer Amazon à l'égard des commerçants présents sur sa place de marché est actuellement sur la place publique, mais on évoque moins le rôle d'Amazon Prime ou de ses services de logistiques dans la dynamique d'ensemble. Pourtant c'est un tout.

L'exemple des fake news et des contenus haineux sur les réseaux sociaux et notamment Facebook, est très parlant. La volonté politique est d'empêcher leur viralité, et pour cela le souhait est que les plateformes renforcent la modération des contenus. Mais on pense à l'envers ! Pour lutter contre ce phénomène, il faut comprendre pourquoi ces contenus problématiques apparaissent en premier lieu. Donc il faut se pencher sur l'algorithme qui leur offre cette viralité. Les nombreuses études menées nous apprennent que cet algorithme vise à générer de l'engagement, du temps passé sur la plateforme, pour que Facebook récolte des données personnelles qui lui serviront à proposer de la publicité extrêmement ciblée... Autrement dit, l'algorithme est au service du modèle économique. C'est cette course à l'attention et à l'engagement qui va favoriser la mise en avant des contenus viraux, dans lesquels on trouve beaucoup de fake news et de propos haineux. Demander à Facebook de mieux identifier les propos haineux, c'est donc agir en bout de chaîne, cela revient à poser un petit pansement sur une plaie béante.

Changer d'approche, c'est d'abord arrêter de penser que Facebook est d'un côté un réseau social, de l'autre une régie publicitaire. Son chiffre d'affaires vient à plus de 90% de la publicité et les deux facettes sont interdépendantes. Tant qu'on ne touche pas au cœur du problème, c'est-à-dire le modèle économique de Facebook qui permet ces dérives, nos réponses ne seront que superficielles. Posons-nous des questions sur la publicité : pourquoi cette opacité ? Jusqu'où faut-il autoriser le ciblage ? Comment remettre de la concurrence dans ce secteur ? Cette approche doit être étendue aux quatre Gafa.

L'approche de la co-construction avec les Gafa, qui est privilégiée sur un certain nombre de dossiers dont celui des réseaux sociaux, n'est donc pas souhaitable ?

Avant de co-construire, il faut d'abord prendre conscience que réguler les Gafa commence par interdire ou limiter certaines pratiques qui sont au cœur de leur modèle économique. Une fois qu'on a fait ce travail et qu'on a compris que certains objectifs politiques passent par une régulation économique, évidemment on peut co-construire avec eux. Mais attendre de Google, de Facebook ou de Twitter une réponse efficace contre les contenus haineux et les fake news, alors qu'ils sont une conséquence de leur modèle économique, c'est totalement utopique.

Vous estimez dans votre livre que condamner des pratiques anti-concurrentielles ou des atteintes à la vie privée n'est pas efficace pour reprendre le pouvoir face aux Gafa. Pourquoi ?

Je pense qu'il ne sert à rien de s'attaquer a posteriori aux pratiques anti-concurrentielles de ces empires. Quand Google a été condamné en 2018 par la Commission européenne à payer 4,34 milliards d'euros pour abus de position dominante sur son magasin applicatif, son cours de bourse n'a pas cillé et pourtant l'amende était historique. Mais le mal était déjà fait et l'amende n'était pas de taille à fragiliser Google.

Ce qui différencie les Gafa des autres plateformes dominantes dans leur marché comme Booking ou Airbnb, c'est qu'ils ont réussi à tisser des toiles de façons à ce qu'il n'est plus possible d'imaginer, juste avec une offre nouvelle, de rebattre les cartes. L'effet de réseau est redoutable. Amazon ne propose pas uniquement de tout acheter sur sa plateforme, Apple n'est pas uniquement une entreprise de hardware. Tous deux enferment les consommateurs dans leurs écosystèmes avec une multitude de services additionnels -streaming vidéo et musical, cloud pour Amazon, système d'exploitation fermé pour Apple...- qui font qu'un nouvel acteur ne peut pas rivaliser.

Les Gafa ont créé des mondes régulés de façon privée par eux-mêmes. Comme les systèmes d'exploitation de Apple et de Google équipent 99% des smartphones, ils prélèvent la commission qu'ils veulent sur leur magasin applicatif car sans eux les développeurs d'applications n'ont pas accès aux consommateurs. Amazon décide seul les conditions de vente sur sa plateforme pour la même raison. Ces géants fixent les règles du jeu unilatéralement et les changent. Ils aident d'autres entreprises à émerger, puis quand celles-ci deviennent trop grosses, la tentation peut devenir forte de les racheter ou de s'en inspirer pour les neutraliser. Des champions européens comme le français Criteo en ont fait les frais, et ce sera peut-être demain le cas du suédois Spotify, le leader mondial du streaming musical. Spotify est directement attaqué par Apple et Amazon, qui incluent le même service dans une offre plus large donc très attractive. Ces problèmes de concurrence sont devant les autorités de contrôle. Mais on peut craindre que les réponses soient trop tardives...

Y'a-t-il quelque chose de totalitaire dans l'approche des Gafa ?

Je dirais plutôt qu'ils ont une approche impériale sur leurs marchés. Ils sont les maîtres du jeu dans leur environnement économique et ce n'est pas normal. Leur immense force est qu'ils semblent inatteignables. Quand il y a une volonté de régulation, ils réussissent à s'engouffrer dans chaque faille. Prenons la taxe française sur le numérique par exemple. Dès son adoption en juillet 2019, Amazon a annoncé immédiatement qu'elle serait répercutée sur le prix des produits. Ce sont les utilisateurs finaux qui paient la taxe que l'Etat français demande à Amazon ! Le message envoyé était très clair : "nous fixons les règles du jeu, un point c'est tout". Depuis, on a appris qu'Apple et Google ont eux aussi répercuté la taxe sur leurs clients. Encore une fois, les Gafa passent entre les mailles du filet car la régulation est mal construite.

Les exemples de leur capacité à contourner le système et parfois, comme au judo, à le détourner à leur profit, sont nombreux.L'optimisation fiscale des Gafa est aussi facilitée par une des règles du marché unique du numérique : le libre choix d'installation en Europe pour une entreprise étrangère. Forcément, les Gafa ont choisi les pays avec la fiscalité la plus avantageuse et y déclarent leurs revenus, ce qui fait qu'elles paient moins d'impôts que la plupart des entreprises européennes.

Pourtant, vous estimez que le démantèlement est une "fausse solution qui relève de la pensée magique"...

Oui, je ne crois pas que le démantèlement soit une bonne solution, ni que ce soit en réalité une solution. Le seul Gafa qui pourrait à la rigueur être démantelé est Facebook, en séparant les activités de ses différents réseaux sociaux Facebook, Messenger, Instagram et WhatsApp. Pour les autres, je ne pense pas que ce soit possible. Même si Alphabet, maison-mère de Google, intègre une multitude d'activités, Google est de loin la plus grosse avec le moteur de recherche, la messagerie Gmail, le cloud... D'ailleurs quand on examine en détail les solutions envisagées, non seulement elles ne garantissent en rien le déverrouillage des marchés mais en plus elles risquent d'entraîner un mécontentement profond des consommateurs, sans contrepartie évidente. C'est encore une des forces des Gafa : ils ont toujours mis les utilisateurs au cœur de leurs préoccupations, tout le monde ou presque utilise leurs services car ils sont d'excellente qualité.

Par ailleurs, au niveau politique, même si Donald Trump instaure un rapport de force avec les Gafa et quel que soit le résultat des élections présidentielles de novembre, je ne crois pas une seconde, pour des raisons de souveraineté économique et de géopolitique, que l'Etat américain soit prêt à les démanteler.

Enfin, je pense qu'il faut aborder la régulation des Gafa avec davantage de maturité. Une fois qu'on se dit "il faut démanteler", on arrête de réfléchir. C'est de la pensée magique. Or, c'est l'inverse qu'il faut faire. Une fois qu'on a compris comment ils fonctionnent, on peut interdire des pratiques et chercher à rétablir des dynamiques concurrentielles.

Le problème est qu'établir des régulations qui visent des entreprises spécifiques va à l'encontre du principe de non-discrimination inscrit dans le droit actuel...

Comme je le montre, les Gafa ne sont pas des entreprises comme les autres. Ces géants ont mis en place des organisations économiques sophistiquées contournant les États de droit qui s'appuient sur les outils du XXème siècle. Il est donc de notre devoir d'adapter les outils de régulation à leur puissance, quitte à bousculer certains principes.

Jouer sur la notion de responsabilité des Gafa est-il une arme de régulation ?

Absolument, c'est même crucial car aujourd'hui les Gafa ont beaucoup de pouvoir et peu de contraintes. En Europe, on a tendance à mal interpréter la célèbre phrase « code is law » [le code est la loi, Ndlr] de Lawrence Lessig. Il ne voulait pas dire que le code est intouchable, opaque et sacré, mais que comme le code régule, alors il faut pouvoir contrôler qu'il respecte bien notre droit et nos valeurs. N'importe qui ne devrait pas pouvoir vendre n'importe quoi sur Internet, ou publier n'importe quoi sur les réseaux sociaux. Peut-on trouver dans nos supermarchés un casque de vélo ne respectant pas les normes de sécurité ? Non. Mais sur les places de marché comme Amazon, on peut. C'est absurde de considérer que de tels acteurs ne sont que des intermédiaires neutres. Dans la vie réelle, si j'achète un casque défectueux, je peux me retourner contre le fabricant ou, à défaut, contre le magasin qui me l'a vendu. Il faut sortir d'une vision naïve de l'informatique où l'on accepte que les Gafa dictent leur loi. Je pense que le principe de responsabilité est une arme puissante pour les régulateurs. Les Gafa n'ont pas vraiment peur d'un démantèlement ! En revanche, ils ont peur d'être tenus responsables de ce qu'ils permettent avec leurs plateformes.

Nous avons donc un réel pouvoir sur les Gafa ?

Avec un régulateur doté de moyens techniques et intellectuels conséquents, qui se donne le pouvoir d'entrer dans les algorithmes, oui. Notre force, en tant qu'Européens, est que nous sommes leur deuxième marché ! Il ne faut pas sous-estimer notre poids économique. La réalité est que les Gafa ne peuvent pas se passer de nous car l'Europe est un marché colossal. A l'heure où l'Internet se fragmente entre le monde occidental d'un côté et la Chine de l'autre, l'Europe peut et doit se défendre. Il faut en prendre conscience. A nous de leur imposer l'Etat de droit qui nous caractérise.

Le Digital Services Act, qui sera présenté à Bruxelles d'ici à la fin de l'année, vise à lutter contre la domination des Gafa en interdisant certaines pratiques qui nuisent à la concurrence. En revanche, le commissaire européen Thierry Breton a exclu de créer une nouvelle agence européenne, la supervision des Gafa sera du ressort de chaque Etat membre... Qu'en pensez-vous ?"

Interdire des pratiques a priori comme le propose Thierry Breton constitue effectivement une partie de la solution. Par contre l'expérience montre que l'application doit pouvoir se faire au niveau européen. Chaque fois qu'un État membre a pris seul des mesures contre un des grands du numériques, cela n'a pas marché. Même quand des mécanismes de coordination sont mis en place, comme pour le RGPD, ce sont les maillons les plus faibles qui fragilisent le système.

Thierry Breton a qualifié les Gafa "d'acteurs systémiques". Or, la régulation des acteurs financiers eux-aussi considérés comme "systémiques" est évidemment européenne. Il doit donc en être de même pour un régulateur européen du numérique, épaulé par un réseau d'entités nationales au plus près du terrain. Il faut de vrais moyens humains et techniques pour mener ce combat essentiel.

Propos recueillis par Sylvain Rolland et Philippe Mabille

*GAFA, Reprenons le pouvoir ! (Editions Odile Jacob, 2020)