La fonction d'une collectivité locale est-elle de thésauriser l'argent public année après année ou, au contraire, d'investir pour jouer un rôle contracyclique, particulièrement dans une période de crise économique majeure ? Depuis 2009, les élus locaux semblent avoir opté massivement et collectivement pour la première option... quitte à épargner bien plus de raison ! Les chiffres de l'Observatoire des finances et de la gestion locale, compilés par le cabinet Stratégies Locales dans une étude publiée en exclusivité dans La Tribune, sont en effet aussi limpides qu'étonnants.
Plus d'un an d'investissement en stock !
Alors qu'ils ne cessent de dénoncer les contraintes budgétaires imposées par l'Etat depuis dix ans (réforme de la taxe professionnelle, baisse des dotations, suppression de la taxe d'habitation, etc.), les communes, intercommunalités, métropoles, départements, régions et autres structures publiques locales n'ont en réalité aucun mal à boucler leur budget tout en épargnant massivement. Ainsi, d'environ 25 milliards d'euros en 2009, la trésorerie disponible sur les comptes des collectivités locales dépassait les 67 milliards d'euros fin 2020 pour atteindre le niveau record de 72 milliards d'euros fin juillet 2021 (+ 10 milliards versus juillet 2020). Soit une épargne de précaution qui a presque triplé en douze ans et qui s'inscrit dans une hausse régulière année après année malgré la crise financière de 2008/2009 et la crise Covid de 2020/2021.
"Cette somme correspond à de l'argent réellement mobilisable, c'est ce qui reste sur le compte de la collectivité à la fin du mois quand toutes les dépenses sont payées ! Ce qui pose question c'est la hausse constante de ce phénomène depuis dix ans qui atteint aujourd'hui des proportions très importantes", observe Franck Valletoux, le fondateur et dirigeant de Stratégies Locales. "On est très au-delà de ce que certains appellent la gestion en bon père de famille. C'est en réalité une gestion bien trop prudente puisque l'épargne accumulée correspond par exemple à plus d'une année de dépenses d'investissement ou encore à la moitié d'une année de recettes fiscales !"
Des moyens considérables
Selon les données de Stratégies Locales, la trésorerie accumulée par les différents échelons territoriaux donne en effet le tournis au 31 décembre 2020. Dans le détail :
- Les communes disposent de 26,8 milliards d'euros, soit l'équivalent de 1,2 année de dépenses d'investissement hors dette (1) ;
- les communautés d'agglomération, urbaine et métropoles disposent de 12 milliards d'euros, soit l'équivalent d'une année de dépenses d'investissement hors dette (1) ;
- les départements disposent de 8,2 milliards d'euros, soit l'équivalent d'une année de dépenses d'investissement hors dette (2) ;
- les régions disposent de 4,5 milliards d'euros, soit l'équivalent de 0,4 année de dépenses d'investissement hors dette (2).
Cliquez sur l'image pour l'agrandir. Evolution de la trésorerie des différents échelons territoriaux depuis 2009 (crédits : Stratégies locales).
Le bloc communal, champion de l'épargne de précaution
Chaque budget local restant particulier, toutes les collectivités ne se trouvent pas dans la même situation et certaines investissent plus que d'autres. Globalement, les régions ont ainsi plutôt bien joué leur rôle contracyclique depuis 2020 en déployant des plans de relance régionaux et des aides aux entreprises, en ligne avec leurs compétences. En revanche, le bloc communal, qui dispose à lui seul de près de 40 milliards d'euros de trésorerie, est bien plus frileux :
"La fragmentation communale joue sur les comportements puisque la thésaurisation est beaucoup plus prégnante dans les petites communes que dans les grandes même si ces dernières thésaurisent aussi. Il y a globalement un excès de prudence lié à un climat d'inquiétude entretenu par des associations d'élus qui sont enfermées dans une posture de conflit avec l'Etat depuis dix ans. Une guerre de tranchées stérile", analyse Franck Valletoux.
D'autant que cet argent public qui dort sur les comptes locaux représente même un coût puisqu'en plaçant tout ou partie de ces 72 milliards d'euros, un taux raisonnable de 2 % pourrait permettre de générer théoriquement plus de deux milliards d'euros par an. Bref, pour Franck Valletoux, il est temps de changer les choses parce que "le rôle d'une collectivité n'est pas d'utiliser les impôts locaux pour faire de l'épargne".
"Un rendez-vous historique" à 200 milliards
Et le consultant de plaider pour une mobilisation d'une partie seulement de cette cagnotte pour amplifier le plan France Relance doté de 100 milliards d'euros sur 2021 et 2022, dont 60 % financés par l'Etat et 40 % par l'Union européenne.
"Les collectivités représentent environ 60 milliards d'investissement par an, soit 120 milliards sur deux ans. En prenant 50 milliards d'euros de trésorerie pour investir et en y ajoutant 30 milliards d'euros de dette supplémentaire, ce qui est très raisonnable au regard des ratios actuels, il serait possible de mobiliser en deux ans autour de 200 milliards d'euros pour investir dans l'économie française sans dégrader la situation budgétaire des collectivités ! C'est une occasion unique de se positionner face ou à côté de l'Etat pour la relance économique au lieu de continuer à gémir", imagine Franck Valletoux.
L'idée générale serait de cibler l'entretien des réseaux et du patrimoine, notamment sur le plan énergétique, ce qui présenterait le double avantage de ne pas augmenter les dépenses de personnel et de créer de l'activité et des emplois locaux, y compris et peut-être surtout dans les petites communes. "On me dit souvent que les petites villes n'ont pas le personnel pour gérer tout cela mais, dans ce cas, il faut recourir davantage au privé", rétorque Franck Valletoux avant d'insister : "les collectivités locales sont un acteur de l'économie et elles doivent assumer ce rôle !"
De nouveaux "dodus dormants" de plus en plus appétissants
Car l'autre risque c'est de voir ces dizaines de milliards d'euros dormants attirer les appétits de Bercy. Exactement à l'instar de ce qui a été fait depuis 2010 avec la trésorerie des organismes HLM qualifiés à l'époque de "dodus dormants" par le gouvernement. "A mon sens, le risque est réel après l'élection présidentielle de 2022 de voir l'Etat, dont l'imagination fiscale est sans limite, instaurer une forme de prélèvement sur le fonds de roulement ou une contribution directe ou indirecte pour récupérer cet argent", abonde Franck Valletoux.
Un danger également identifié par Philippe Laurent, secrétaire général de l'Association des maires de France et très bon connaisseur des finances locales. "Cette situation n'est pas satisfaisante et correspond à une forme de dette contractée trop tôt, à une accumulation de réserves par crainte de l'avenir. Il y a un risque évident de voir Bercy s'intéresser à cette trésorerie si on ne la dépense pas nous-même. Et on devrait l'utiliser pour se désendetter parce que si l'Etat pique le fric il s'en servira pour tout autre chose !", reconnaît-il. Pour autant, le scénario d'un grand plan d'investissement ne lui semble pas si simple : "Aujourd'hui, le problème de la relance ne vient pas de la demande ou du financement mais bien de la capacité des entreprises à y répondre. On a régulièrement des appels d'offres qui restent sans réponse."
Pour celui qui est aussi candidat à la présidence de l'AMF, les élus locaux devraient donc plutôt utiliser cet argent pour se désendetter. Mais encore faut-il que les collectivités qui thésaurisent le plus soient aussi les plus endettées. D'autant qu'au regard de la faiblesse des taux d'intérêt, le désendettement ne serait pas forcément un principe de bonne gestion actuellement.
(1) sur la base du montant annuel moyen constaté de 2014 à 2019.
(2) sur la base du montant annuel moyen constaté de 2015 à 2020.
