Faire payer aux importateurs de marchandises en Europe les émissions polluantes liées à la fabrication de celles-ci, afin de mettre sur un pied d'égalité les entreprises de l'UE - soumises à des normes climatiques strictes - et leurs concurrents étrangers fortement émetteurs.
L'idée n'est pas nouvelle, mais jamais sa réalisation n'aura été aussi proche : la Commission européenne s'apprête à dévoiler mercredi 14 juillet les contours d'un projet de « mécanisme d'ajustement carbone aux frontières » (MACF), qui se mettrait progressivement en place dès 2023 avant de s'appliquer intégralement en 2026. Objectif : pousser ses partenaires commerciaux sans politique de tarification du carbone à être plus vertueux, en leur imposant les mêmes critères que ceux en vigueur dans le système européen d'échange de quotas d'émissions (ETS).
De quoi participer à décarboner l'industrie dans le monde, certes, mais pas que : dans un environnement compétitif, il s'agit aussi de préserver la compétitivité des fabricants sur le Vieux continent. Car, à première vue, un tel dispositif favorisera la production en Europe, en faisant grimper les coûts des produits polluants issus d'autres marchés - aux prix aujourd'hui tirés vers le bas. Autrement dit, une protection clé en main contre le « dumping climatique » : la mesure a de quoi séduire les industriels européens.
« Le MACF représente pour eux une opportunité d'investir dans un cadre de concurrence stable, tout en incitant les pays tiers à décarboner leurs productions - d'autant qu'en France, on dispose d'une énergie bas carbone », explique ainsi Caroline Mini, cheffe de projet au groupe de réflexion La Fabrique de l'industrie et auteure d'une note récente sur le sujet.
Comment se fait-il alors que, depuis plusieurs semaines, la plupart d'entre eux expriment des inquiétudes quant à ce nouvel outil ? Si les secteurs qui devraient être concernés (ciment, acier, engrais, électricité, et aluminium) ne réagissent pas de la même façon, tous laissent en effet apparaître des craintes - voire, pour le dernier, semblent souhaiter un statu quo. De la peur des représailles commerciales à celle d'une perte d'avantages sur le système européen actuel d'échange de droits à polluer, les raisons sont en réalité multiples...
Disparition des quotas gratuits
Pour les comprendre, il faut d'abord saisir l'enjeu du MACF. Et celui-ci n'est pas des moindres : empêcher ce qu'on appelle les « fuites de carbone », c'est-à-dire le fait que des industries transfèrent leurs usines ou réalisent de nouveaux investissements à l'étranger, à la recherche de coûts de production moins élevés. Car rien ne sert de s'attaquer à la pollution si c'est pour la déplacer : alors que l'Union européenne ambitionne de devenir le « premier continent neutre en carbone » - la cible affichée par la Commission européenne dans le cadre de son Green Deal (pacte vert) -, les émissions importées ne cessent, elles, d'augmenter : + 53 % pour la France depuis les années 1990, par exemple, alertait en octobre dernier le Haut Conseil pour le Climat.
Et les lois du marché accentuent ce phénomène : les produits issus de pays où les normes environnementales sont plus souples, voire inexistantes, affichent souvent un prix moindre, et sont donc plus attractifs. Pour remédier à cette distorsion de compétitivité, les producteurs européens soumis au marché de tarification du carbone - le système d'échanges de quotas d'émissions de l'UE - bénéficient depuis plusieurs années d'une exemption : les quotas gratuits. Autrement dit des « droits à polluer » qui leur sont offerts. Objectif : éviter de gonfler leurs prix et leur permettre de tenir le coup sur un marché mondialisé fortement concurrentiel, afin d'éviter qu'ils aillent produire ailleurs.
Et c'est sur cette question que le bât blesse : qui dit MACF, dit, en toute logique, possible suppression des quotas gratuits pour les industriels européens, puisqu'ils devront être mis sur un pied d'égalité avec les importateurs. Le cas échéant, ils auront donc à acheter tous leurs quotas, aujourd'hui délivrés gracieusement, ce qui fera automatiquement grimper leurs coûts de production...
« Le mécanisme d'ajustement aux frontières pour le carbone devrait être une alternative à l'allocation gratuite pour faire face aux risques de fuite de carbone », peut-on ainsi lire dans une proposition de la Commission qui a fuité. Les secteurs industriels couverts par la nouvelle mesure « ne devraient pas bénéficier d'une allocation gratuite », ajoute-t-elle.
Manque de visibilité
Alors, face à cette perspective, « les industriels préfèrent maintenir les mesures de compensations actuelles plutôt que de manquer de visibilité », explique Caroline Mini. Y compris les secteurs les plus favorables à un MACF, comme l'acier : « A leurs yeux, c'est possible en maintenant les quotas gratuits, en tout cas assez longtemps », précise-t-elle. Reste que, si la question n'est pas encore totalement tranchée, « ceux-ci devraient progressivement disparaître », note Ruth Guerra, avocate associée spécialisée chez KPMG Avocats. Car une double protection des industries européennes risque de poser des problèmes de compatibilité avec les règles de concurrence équitable entre Nations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
« Il y a un débat extrêmement fort à ce sujet, la Commission expliquant qu'on ne peut pas taxer à l'entrée ce qui sera gratuit pour les européens. La position de la France est plus nuancée : elle pourrait laisser la porte ouverte à des quotas gratuits pour certains secteurs soumis à une très grosse concurrence tout en maintenant un traitement miroir en MACF. Mais ce serait l'exception, pas la généralité », développe Ruth Guerra.
Distorsion pour les secteurs en aval
Par ailleurs, les industries qui seraient directement touchées par le MACF ne sont pas les seules à s'inquiéter des conséquences possibles du mécanisme sur leur compétitivité. Car, comme dit précédemment, les matériaux couverts, comme l'acier ou le ciment, verront probablement leur prix augmenter non seulement à la frontière, mais aussi, du fait de la fin progressive des quotas gratuits, à l'intérieur de Europe. Les prix pourraient même augmenter avant la suppression des quotas : « si le prix de l'acier importé augmente, les fabricants européens pourront d'abord relever leurs prix, car ils seront moins soumis à la concurrence internationale », explique Philippe Quirion, chercheur en économie de l'environnement et en économie de l'énergie.
Un phénomène qui risque de défavoriser les producteurs européens qui se situent en aval, non couverts par le MACF mais acheteurs de ces matières premières, comme le bâtiment ou l'automobile. Cette augmentation du prix de leurs intrants pourrait ainsi créer une « distorsion de compétitivité », souligne Caroline Mini. Allant même jusqu'à leur « transférer le problème de fuite de carbone », alerte la Fédération des Industries mécaniques (FIM).
« Les entreprises qui fabriquent des éléments de fixation ou des pièces mécaniques issues des produits sidérurgiques, par exemple, ne seront pas soumises au MACF, mais leur coût de fabrication va augmenter. Et cela créera des distorsions à l'export : les mécaniciens européens qui voudraient exporter leurs produits seront confrontés à des pays concurrents où de tels mécanismes n'existent pas. Pour les acheteurs, il sera plus intéressant d'aller voir en dehors de l'Union européenne, où ces matières premières n'auront pas subi le coût carbone de l'importation », s'alarme Benjamin Frugier, directeur du développement des entreprises et des projets à la FIM.
Question de méthodologie
Surtout qu'un autre phénomène pourrait s'y ajouter, qui conduirait à délocaliser des activités hors UE. Concrètement, puisque ce sont des matières premières produites à l'étranger qui sont limitativement visées par le MACF, certaines industries pourraient être tentées de délocaliser à l'étranger les processus de transformation de ces matières, pour importer directement en Europe le produit fini - car non soumis au MACF. « Plus le produit est abouti, plus il s'éloigne du mécanisme. Cela ne milite pas, dans certains secteurs, pour une relocalisation industrielle en Europe », commente Stéphane Chasseloup, avocat associé spécialisé chez KPMG Avocats.
Pour y remédier, le MACF pourrait être progressivement élargi à plus de secteurs, y compris en aval de la chaîne. Une solution « non souhaitable » pour Benjamin Frugier, « sauf à vouloir une hausse généralisée des prix industriels ». D'autant que, selon le directeur de la FIM, une telle extension poserait des problèmes méthodologiques. « C'est assez simple de calculer l'empreinte carbone de la fabrication de matières premières, mais on va achopper sur celle de marchandises plus abouties. Quid de leur consommation d'énergie, par exemple ? Comment monétise-t-on leur utilisation ? », s'interroge-t-il. Sans compter l'aspect juridique : « ces produits ne sont pas soumis à l'ETS et un MACF étendu serait ainsi contraire aux règles de l'OMC », ajoute benjamin Frugier.
Risque de guerre commerciale
Et ce n'est pas tout : avec un tel mécanisme, l'industrie européenne court le risque de représailles commerciales de la part de pays qui s'estimeraient lésés. Tous ont en mémoire les représailles de la Chine à l'égard d'Airbus quand Bruxelles a voulu inclure, il y a une dizaine d'années, les vols internationaux dans son système d'échanges de permis d'émissions.
« L'importateur pourrait considérer que ses matériaux sont discriminés par rapport à d'autres fabriqués en Europe qui pourraient en fait s'avérer encore plus polluants », développe Philippe Quirion. Car sauf exception, pour ceux qui ne seraient pas en mesure de démontrer les émissions exactes de leurs produits, la Commission prévoit une valeur de taxation par défaut, en prenant les 10% des industriels du secteur en question les plus polluants de l'UE. Une méthode qui pourrait être mal vue par les partenaires du Vieux continent...
Autant de questions qui freinent beaucoup d'industriels, y compris ceux déjà engagés dans la transition. « Ce sont des entreprises qui ont besoin de visibilité sur le prix du carbone, pour pouvoir anticiper leurs futurs investissements - ce qu'ils ont aujourd'hui. Mais les contours du MACF sont encore assez flous », estime Caroline Mini.
Pour l'heure, il est en effet difficile d'anticiper les impacts réels de ce futur mécanisme sur la compétitivité de chacun. « Il pourra y avoir des effets positifs comme négatifs, on découvrira lesquels priment au moment de l'expérimentation, qui sera de toute façon progressive », fait valoir Stéphane Chasseloup. Une chose est sûre : face aux vagues de réglementation à venir - le MACF n'étant qu'une pierre à l'édifice qui sera posé par l'UE pour réduire ses émissions -, l'industrie n'aura d'autres choix que de s'organiser pour se décarboner.
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