Par Jean-Jacques Urvoas, professeur de droit public à l’université de Brest
L'ancien ministre français de la Justice, Jean-Jacques Urvoas, enjoint les sages à censurer le texte de la loi Duplomb.
LTD/Patrice Pierrot/Avenir Pictures/ABACAPRESS via Reuters
C'est l'un des enjeux majeurs de la décision attendue dans le cadre de l'examen de la loi dite Duplomb. En effet, au-delà de la simple conformité des dispositions de ce texte à la Constitution, le Conseil est appelé à se prononcer sur l'un des droits les plus essentiels de la fonction parlementaire : le droit d'amendement. Pour le moment, son exercice est précisément encadré par la Loi fondamentale qui énumère dans ses articles 40, 41 et 44 les cas dans lesquels ce droit peut ne pas s'exercer.
Or, par une interprétation audacieuse, voire contestable, d'une disposition de son règlement, l'Assemblée nationale a adopté, le 26 mai 2025, une « motion de rejet préalable » qui a eu pour effet de court-circuiter tout examen des articles du texte et des 3 500 amendements déposés. De ce fait, les groupes de gauche saisissant le Conseil demandent que ce « détournement de procédure » soit sanctionné.
La question est complexe mais l'enjeu cardinal : peut-on sérieusement soutenir que le droit d'amendement se réduit au simple droit d'en déposer ? Une telle lecture bouleverserait l'équilibre de la procédure parlementaire et entérinerait une nouvelle manière de légiférer, sans délibération ni confrontation. Ainsi demain, toute majorité confrontée à un texte sensible pourrait, par le recours à la « motion de rejet préalable », esquiver le débat public, vidant ainsi de sa substance la délibération démocratique.
A contrario, trois arguments militent pour que le Conseil constitutionnel affirme avec clarté le caractère effectif du droit d'amendement. Tout d'abord, sa propre jurisprudence l'y invite. À trois reprises, en 1986, 1995 et 2012, il s'est déjà prononcé sur des cas comparables. Certes, jamais il n'a censuré, mais les échanges internes révèlent une gêne constante face à ces manœuvres procédurales.
En 1986, le rapporteur Robert Fabre qualifie cet usage par le Sénat de « détournement de procédure ». S'il écarte pourtant l'idée d'une censure, jugeant la sanction disproportionnée, il propose un avertissement implicite. Celui-ci se retrouve dans la décision du Conseil, qui précise que les « conditions [d'adoption] n'affectent pas, au cas présent, la régularité de la procédure législative ».
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Une mise en garde implicite relayée par Robert Badinter qui précise « il y a tout de même un cas où le Conseil pourrait s'interroger, celui où la majorité interdit à l'opposition d'amender et que cela apparaisse nettement. Devant un tel bâillonnement de la minorité, le Conseil se devrait d'intervenir ».
De même en 1995, la rapporteure Noëlle Lenoir, bien que proposant de valider à nouveau l'usage, avoue avoir « longuement hésité », se dit « encore perplexe » au moment de la délibération et accomplit ce geste « sans gloire ». Et elle avertit à son tour qu'« il se peut qu'un jour, face à une utilisation plus systématique de cette procédure, qui n'est tout de même pas normale, le Conseil ait à censurer ».
Or justement, depuis sa première application en mai dernier, cette motion a été réitérée à deux reprises en l'espace de quelques semaines. N'est-ce pas l'amorce d'une banalisation, le glissement insidieux d'une entorse ponctuelle vers une stratégie récurrente ? L'urgence d'un rappel au droit devient manifeste.
Ensuite, il serait pour le moins paradoxal de considérer le vote d'une motion dont l'alinéa5 de l'article 91 du Règlement dispose qu'elle vise à « faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer », comme l'expression d'une adhésion au fond du texte. Dans l'avenir, on pourrait donc entendre un ministre se féliciter que sa loi ait été approuvée grâce à l'adoption d'une motion de rejet !
Enfin, comme les Règlements des assemblées n'ont pas, en eux-mêmes, valeur constitutionnelle, le contrôle du Conseil vise essentiellement à s'assurer que leurs dispositions ne méconnaissaient pas une exigence constitutionnelle. Or ici, l'enjeu est inédit : dans un cas non réductible aux précédents, la motion a été intentionnellement adoptée dès l'ouverture des débats, empêchant même toute discussion générale et paralysant l'exercice d'un droit fondamental. Celui garanti par l'article 44 de la Constitution, qui reconnaît aux parlementaires et au Gouvernement le droit d'amendement.
Le moment est donc opportun pour le Conseil de faire prévaloir le droit parlementaire sur le confort d'une majorité. Un tel choix ne serait, au vrai, qu'un retour à la promesse constitutionnelle.
Par Jean-Jacques Urvoas, professeur de droit public à l’université de Brest
