La règle d'or, un plus ?

L'Allemagne aimerait que toute la zone euro adopte, comme elle l'a fait en 2009, une règle d'or budgétaire interdisant quasiment les déficits.?L'instrument reste controversé.?

Eclairage

Nouvelle illustration de la cacophonie européenne, le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, a minimisé cette semaine la portée de la « règle d'or » budgétaire que Paris et Berlin veulent imposer à l'ensemble de la zone euro, la considérant au mieux comme un « plus ». Alors que François Fillon a une nouvelle fois interpelé ce week end le PS au rassemblement UMP, citant en exemple le cas espagnol, Ségolène Royal s'est à nouveau démarquée des autres candidats aux primaires en jugeant qu'il s'agit d'une « très bonne règle », mais que son inscription dans la Constitution ne peut intervenir qu'en «début de mandat», après la présidentielle.

Bien que présenté comme un élément important de la nouvelle gouvernance économique européenne, ce concept ne fait pas l'unanimité, ni dans la classe politique, ni chez les économistes. A priori, personne ne pourrait reprocher la fixation d'un objectif de disparition du déficit budgétaire, considéré par beaucoup comme un impôt sur les générations futures. On peut toutefois se demander si le verrouillage constitutionnel des dépenses ne risque pas de porter un coup fatal au rôle de l'État en tant que stabilisateur de l'économie. Les États européens auraient-ils pu sauver leurs banques en 2008 et faire face ensuite à la dégradation brutale de la conjoncture si la règle d'or avait existé un peu partout dans l'UE ?

De quoi s'agit-il?

Par «règle d'or», on entend généralement l'inscription, dans les textes fondamentaux, de l'obligation de revenir, dans un certain laps de temps, à l'équilibre budgétaire.?En Europe, c'est l'Allemagne qui a montré la voie, en gravant en 2009 dans le marbre constitutionnel un retour à l'équilibre des comptes publics de l'Etat Fédéral et des Länder. À partir de 2016, le déficit du gouvernement fédéral ne pourra pas dépasser 0,35 % du PIB. Et à partir de 2020, les déficits dans les Länder seront proscrits. L'application de la règle peut être suspendue en cas de circonstances exceptionnelles (catastrophes naturelles, situations d'urgence). Les écarts par rapport à la cible de solde structurel sont alors enregistrés et doivent ensuite faire l'objet d'un plan d'amortissement.
Berlin aimerait que les autres États membres de la zone euro l'imitent.?C'est ce qu'est en train de faire l'Espagne, avec une loi organique qui prévoit une limite chiffrée à 0,4 % du PIB à partir de 2020, ainsi qu'une répartition de l'effort entre pouvoir central et régions. La France et l'Italie devraient suivre.??

Des risques pour la qualité des dépenses

La règle d'or telle qu'elle est comprise à Berlin et à Paris n'est pas réellement un concept bien déterminé de la théorie économique.?Beaucoup d'économistes l'évoquaient généralement pour parler d'un équilibre budgétaire excluant les dépenses d'investissement. Autrement dit, cela consistait à autoriser le recours à l'emprunt pour les dépenses d'investissement et à l'interdire pour les dépenses de fonctionnement. De telles règles existent déjà dans certains pays pour les régions ou les collectivités locales.

Mais dorénavant, on va plus loin, en parlant donc d'interdire globalement tout déséquilibre budgétaire.?Est-ce pertinent?? Dans un rapport sur les finances publiques dans la zone euro en 2010, la Commission européenne s'est penchée sur les règles nationales empêchant les dérapages budgétaires.?Constatant de façon empirique que les pays qui avaient adopté ce type de loi bénéficiaient d'une plus grande crédibilité auprès des marchés financiers, elle se montrait globalement favorable aux mesures de type «règle d'or», ce qu'elle a confirmé à nouveau plus récemment.?Elle émettait toutefois une réserve à l'époque: ces règles très contraignantes de stabilité budgétaire peuvent comporter certains risques pour la qualité des dépenses. «Si certains éléments ne sont pas exclus, un ajustement fiscal peut reposer trop exclusivement sur des coupes dans des dépenses politiquement non sensibles, mais cruciales pour l'amélioration de la croissance, comme la recherche», faisait valoir l'exécutif européen.?

Vincent Bodart, professeur à l'UCL et directeur du service d'analyses économiques de l'Ires, s'interroge de son côté sur l'efficacité de la mesure: «la règle d'or n'est qu'un dispositif parmi d'autres pour limiter le pouvoir qu'ont les politiques de déterminer le niveau des finances publiques. Est-ce qu'elle sera plus contraignante que le pacte de stabilité et de croissance, qui prévoyait pourtant des sanctions en cas de dépassement des 3 % de déficit??Il n'y a jamais eu de pénalités», rappelle-t-il.?«Est-ce que ce dispositif ne pourra pas être remis occasionnellement en question, par exemple par les parlementaires??La règle d'or n'aurait alors pas beaucoup de sens», poursuit Vincent Bodart.

C'est un peu ce qui s'est passé aux Etats-Unis, où Démocrates?et Républicains ont fini par s'entendre pour relever le plafond de la dette, une contrainte que l'on peut considérer comme une autre version de la règle d'or.?Un relèvement qui ne doit pas être nécessairement vu comme un vulgaire tour de passe-passe ou un arrangement entre copains.? «Cela contraint à des discussions sur les économies à faire. On est forcé de remettre en question la politique budgétaire et de s'interroger sur d'éventuelles corrections», juge Peter Vanden Houte, économiste en chef d'ING Belgique.?

La voie de la limitation de l'endettement est celle qui a été suivie également par la Suisse.?Ce pays a ancré dans sa Constitution il y a plus de dix ans le mécanisme du «frein à l'endettement». L'instrument permet de stabiliser la dette en fixant le plafond des dépenses en fonction des recettes fiscales, autorisant un dépassement temporaire du budget en périodes de crise.

Le problème des régions

Peter Van den Houte met par ailleurs en avant un autre problème potentiel de la règle d'or: l'effort demandé aux régions et entités fédérées.?Ces dernières disposent souvent «de dépenses moins flexibles qu'un État fédéral.?Ce dernier peut jouer sur différents types de dépenses.?Par contre, les régions ont toujours les mêmes leviers.?Ce qui pourrait les amener à devoir couper dans des dépenses liées à l'enseignement, les hôpitaux...»
Pour autant, l'économiste d'ING reste plutôt favorable à l'adoption d'un tel instrument.?«Avec le Pacte de stabilité européen, les politiques pouvaient se cacher derrière l'Europe pour justifier certaines économies.?Dans ce cas-ci, ils vont devoir expliquer directement leurs positions politiques et leurs divergences sur les questions budgétaires.»