Fédéralisme européen : il faut un débat

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La crise pousse à la mise en place de mécanismes fédéraux. Mais cette intégration est marquée par un déficit démocratique, estiment de nombreux citoyens. Il faut que l'UE dispose d'instruments régaliens.

La crise actuelle met en évidence l'état inachevé de la construction européenne et plus singulièrement de la zone euro : ses États membres sont au milieu du gué, ayant quitté les rives des politiques monétaires et des marchés nationaux sans pour autant rejoindre l'autre rive, celle de l'intégration budgétaire et d'une voix commune incarnée dans un leadership politique clair disposant d'une légitimité démocratique forte. Or, que constate-t-on ?

D'un côté, par une sorte de ruse de l'histoire, la crise actuelle est en train de pousser à une fédéralisation croissante de la politique économique européenne. Le Fonds de stabilité financière n'est rien d'autre qu'un mécanisme par lequel certains États empruntent sur les marchés pour le compte d'autres États en difficulté, instaurant ainsi un partage des risques au sein de la zone euro. Les conditions rigoureuses qui y sont associées limitent de facto la souveraineté des États bénéficiant des plans d'assistance. En outre, la crise a renforcé le rôle d'une institution de nature fédérale, la BCE, dont seul le rôle de prêteur en dernier ressort semble de nature à rassurer les marchés. Enfin, les États membres, sous la pression de la crise, ont posé les bases d'une supervision macroéconomique et financière élargie.

Pourtant, si nécessaires soient-ils, ces éléments ne paraissent pas suffisants pour restaurer la confiance. Pire, de nombreux citoyens - mais aussi la Cour constitutionnelle allemande - estiment que cette intégration est marquée par un déficit démocratique. C'est d'ailleurs ce déficit qui alimente aujourd'hui la défiance à la fois contre les politiques d'austérité (imposées de « l'extérieur » aux États fragilisés par la crise) et les politiques de solidarité (dont les citoyens des États sollicités pour leur aide craignent qu'elles ne créent des effets d'aubaine et incitent au laxisme des « autres » États). Or cette méfiance réciproque empêche de faire face efficacement au risque systémique. L'Europe est prise au piège de la simultanéité des divergences et des interdépendances.

La crise a suscité une réflexion - indispensable - autour de la réforme de la gouvernance économique de l'Union. Mais la proposition d'un « gouvernement économique », débat relancé par Angela Merkel, est beaucoup moins consensuelle alors qu'elle pose le vrai problème : le besoin de clarification, de simplification et de légitimation de la politique économique européenne. Ce débat révèle en réalité des lignes de fracture que tout décideur doit garder à l'esprit s'il veut engager et porter le débat sur des bases réalistes et bâtir du solide. Gouvernement est synonyme de politisation et d'interventionnisme en France, renvoie au souhait de règles mises en oeuvre de façon indépendante en Allemagne et fait surgir le spectre de menaces sur les libertés au Royaume-Uni ou en Europe centrale. Or, s'ils ne parviennent pas à s'accorder sur une conception commune du système politique et économique de l'Union, c'est-à-dire en réalité du fédéralisme, les États membres ne pourront s'entendre sur un gouvernement commun. Que faire, alors ?

Fondamentalement, le fédéralisme suppose la définition claire des missions des différents niveaux de gouvernement. Or cette exigence est problématique dans les affaires européennes : l'Union n'est pas un État et les compétences respectives des États et des autres échelons administratifs font l'objet de conflits de répartition. En outre, s'il est un domaine où les traditions fédérales s'accordent pour donner un rôle clé au « gouvernement central », ce sont les missions régaliennes (décision budgétaire, politique étrangère, défense, immigration, police, protection de la sécurité et de la santé, indépendance énergétique). Or, l'UE s'est construite dans le refus de confier à l'Union les missions régaliennes (dès 1954, la France refuse la constitution d'une défense européenne) en raison de la protection par les États de leur souveraineté. L'Union s'est dès lors consacrée à des missions de redistribution (PAC, politique de cohésion) qui génèrent des conflits d'appropriation. Or dans le monde globalisé, il semblerait logique que l'UE dispose d'instruments régaliens. Cela suppose néanmoins une réforme fondamentale des institutions européennes dans le sens d'un renforcement du rôle des Parlements (nationaux et européens), c'est-à-dire de la légitimité démocratique des décisions européennes et de la clarification des responsabilités entre les institutions européennes. C'est en réalité la condition d'une gestion légitime des biens communs européens. Autrement dit, c'est la condition de la naissance d'un fédéralisme européen et du sentiment d'identité correspondant. Les Européens sont-ils prêts à animer ce débat ? C'est aux responsables politiques européens et nationaux et, au-delà, à tous les acteurs qui le souhaitent de relever un tel défi, dont la difficulté et la portée s'apparentent à celui qu'ont eu à affronter les Pères fondateurs de l'Europe au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

(*) Auteur de « L'Europe peut-elle se passer d'un gouvernement économique ? », La Documentation française, 2011.

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