Finances publiques : quels sont les risques de déficit ?
Gabriel Gaspard
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OPINION. « Souveraineté numérique : l'Europe ne peut plus se contenter de réagir aux ingérences »
Idées & Débats
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« Les déficits risquent de faire stagner l'économie, voire pire » Alan Greenspan. Les déficits publics et sociaux en France sont chroniques depuis les années du premier choc pétrolier (1973-1979). Cependant depuis 2017, sous l'effet de différentes crises (crise des Gilets Jaunes, crise sanitaire et économique, guerre en Ukraine, crise énergétique, réformes structurelles, dissolution de l'Assemblée nationale, etc.), les principaux indicateurs de conjoncture économique sont tous au rouge.
En 2017 le PIB de la France était de 2 291,7 milliards d'euros. En 2022, le PIB croît de 2,5% en euros constants, après le fort rebond de 2021 (+6,4%), qui faisait suite à la chute de l'année 2020 (-7,5%). La croissance économique a donc été moins forte qu'attendue. La France chute et arrive à la 28e place des pays au plus gros PIB par habitant. Fin 2023, avec un bon au deuxième trimestre et les trois autres nuls, le PIB français a finalement augmenté de 0,9% (2 639,01 milliards d'euros) sans atteindre la prévision de 1% du gouvernement.
Il y a déficit lorsque les dépenses excèdent les recettes. Le déficit public était de 2,6% en 2017. Fin 2022 il décrochait à 4,7% du PIB après un creusement du déficit public en 2020 à 9% du PIB en raison de la crise sanitaire. Fin 2023 il atteint 5,5% du PIB soit le niveau le plus élevé jamais enregistré après celui de 2020.
À quelques exceptions, la dette publique a inexorablement progressé en France depuis le milieu des années 1970. Elle passe de 97,0% du PIB en 2017, à 111,6% pour 2022 (2 950,0 milliards d'euros). Fin 2023, la dette au sens du traité de Maastricht était de 3 101 milliards d'euros, soit 110,6 % du PIB. La Cours des comptes alerte sur la situation alarmante dans son rapport 2024. Elle souligne également l'importance de la lutte contre le changement climatique et de la prise en compte du financement de ces investissements indispensables dans la réflexion sur le nécessaire désendettement de la France.
Le "trou" de la sécurité sociale s'améliore à partir de 2010 (-28 milliards d'euros) pour atteindre -5,1 milliards d'euros en 2017. En 2020, avec la pandémie, la perte arrive à un niveau jamais enregistrée -38,7 milliards d'euros. Le déficit cumulé des années 2021 et 2022 représente 42 milliards d'euros supplémentaires. Fin 2023, le déficit de la Sécurité sociale est supérieur de 2,1 milliards d'euros aux prévisions de la loi de financement pour 2024, en raison de recettes moins importantes qu'espérées. La loi de financement de la Sécurité sociale LFSS tablait sur un déficit de 8,7 milliards d'euros qui s'est finalement établi à 10,8 milliards d'euros.
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En 2017 les exportations de la France étaient de 707,7 milliards d'euros avec des importations de 733,0 milliards d'euros d'où un solde négatif de 25,3 milliards d'euros. En 2022, il ressort un déficit de 53,5 milliards d'euros, un record, après avoir été excédentaire en 2021 à + 9 milliards d'euros. En 2023, ce déficit atteint 98,7 milliards d'euros, un autre montant colossal.
La France doit investir dans la transition écologique, la défense, le handicap, la dépendance, la ruralité pour éviter la progression des partis extrémistes, etc. Le Conseil d'analyse économique (CAE), rattaché à Matignon, préconise la réduction du déficit primaire à 4 points de PIB, soit 112 milliards d'euros, étalée sur 7 à 12 ans.
Le CEPREMAP est le Centre pour la Recherche Economique et ses Applications, placé sous la tutelle du ministère de la Recherche, en collaboration avec la Banque de France, la Direction générale du Trésor, etc. Il explique dans sa note du 2024-01 pourquoi l'État est contraint de baisser ses dépenses publiques. Son analyse fixe une réduction permanente de 20 milliards d'euros par an des dépenses publiques (soit 90 milliards d'euros sur 4 à 5 années).
Le ministre de l'Économie et des Finances maintient l'objectif de 25 milliards d'euros d'économies en 2024. Avec un gouvernement démissionnaire, il veut diminuer le budget de l'État pour respecter les engagements européens de la France : « je prépare un budget pour 2025 qui garantit le retour sous les 3% de déficit public en 2027 ».
La dette et les déficits publics viennent à la 4e position dans les principales préoccupations des Français après le pouvoir d'achat, santé-retraite, les impôts/taxes d'après le baromètre politique Ipsos-La Tribune de mars 2024. Interrogés uniquement sur les deux actions politiques à mettre en place pour baisser la dette publique, les Français privilégient la baisse des dépenses pour les autres à la hausse de leurs propres impôts.
Dépenser moins et rembourser la dette paraissent les ingrédients naturels d'une réponse au problème de la dette publique. Plusieurs pays européens l'ont suivie contraints par le Traité de Lisbonne. Une politique drastique de réduction des dépenses peut-elle être engagée avec succès et sans cassure ?
La Grèce a subi de plein fouet les conséquences de réductions de ses dépenses publiques. Le 8 décembre 2009, l'agence de notation Fitch annonce sa décision de ramener la note de la dette publique grecque de A- à BBB+ avec une perspective négative. Le problème mis en lumière était le surendettement. La solution résidait dans la baisse des dépenses, baisse des retraites et des salaires, etc. Elle a créé une véritable cure d'austérité. L'efficacité de ces mesures a été remise en cause.
En Suède, le choix s'est porté sur des réductions de l'emploi public. Les dépenses publiques à 70% du PIB en 1993 ont fortement diminué à 37% en 2012. Avec des réformes importantes de son système social et de retraite, l'emploi qui était majoritairement public est devenu essentiellement privé. En réalité l'amélioration de la situation budgétaire est due uniquement à une forte croissance.
Seul le Japon n'a pas de problèmes d'endettement public. S'il n'a pas subi un désastre, c'est pour deux raisons. Son énorme dette est détenue majoritairement par les Japonais. Ainsi le pays ne dépend donc pas des investisseurs étrangers et encore moins de la cote de crédit des agences internationales pour la financer. En plus il paye peu d'intérêts sur sa dette. Pour le Japon, la dette est détenue pour plus de 90% par des investisseurs locaux, contrairement à la France où la dette extérieure est détenue à plus de 53% par des investisseurs non-résidents. Par conséquent pour la France, comme les autres pays européens, aujourd'hui il n'y plus de protection contre une attaque du marché mondial ou des menaces venant de certains États arabes du Golfe.
De toute évidence, réduire les dépenses publiques ou augmenter les impôts n'est pas une solution acceptable pour la France. Il faut changer la pensée unique et revoir le Pacte de stabilité et de croissance (surveillance des dépenses et de la dette, sanctions financières, etc.). Deux ans après la loi américaine IRA (réduction de l'inflation) qui a créé le plus gros investissement dans l'énergie propre de l'histoire, le déficit américain s'est fortement réduit. Ne faut-il pas changer pour un nouveau système qui reposerait moins sur les banques et la Bourse et plus sur les investissements citoyens pour se financer ?
Dans le financement des investissements productifs à long terme, le rôle de l'épargne des ménages est aujourd'hui primordial. Il permet de préparer l'avenir en contribuant au financement de l'investissement durable des entreprises et des administrations publiques.
L'idée est d'investir chaque année, au moins jusqu'à fin 2027 : 100 milliards d'euros pour le pacte vert français ; 40 milliards d'euros pour le pacte dépendance et handicap ; 50 milliards d'euros pour le pacte républicain de solidarité ; 80 milliards d'euros pour le pacte ruralité et 10 milliards d'euros pour le développement responsable des PME-PMI Le recours à l'épargne des ménages peut permettre de relancer l'économie sous forme de livrets réglementés. Les Français ont épargné en moyenne 296,4 milliards d'euros par an sur 4 ans entre 2020 et 2023 (total épargne : 5 000 milliards d'euros en 2019 et 6 185,60 milliards d'euros fin 2023).
La dette de la France est composée en majorité d'OAT (Obligations Assimilables du Trésor) émises auprès de banques privées chargées de distribuer les titres sur le marché national et international. Les OAT sont des titres financiers qui ont en majorité un taux fixe et sont remboursés à leur valeur nominale d'émission à une échéance fixée dès le départ. De 2024 à 2027, la France va gaspiller 245 milliards d'euros d'intérêts payés aux détenteurs de ces titres. À chaque émission d'une OAT, les banques commerciales créent de la monnaie. L'accélération de la masse monétaire crée de la liquidité et provoque une envolée non fondée de la Bourse qui profite uniquement aux plus grosses capitalisations boursières. En cas d'emprunts externes via les banques commerciales, les agents économiques vont s'attendre à une hausse d'impôts ou de prélèvements obligatoires pour le remboursement des dettes et le paiement des intérêts. Ils vont épargner au lieu de consommer, ce qui se passe depuis plusieurs années.
Un financement par des fonds citoyens (livrets d'épargnes réglementés, etc.) ne crée pas de liquidités nouvelles donc pas d'inflation par excès de création monétaire. La France ne dépendra plus des investisseurs étrangers, ni de la cote des agences de cotations pour se financer. En plus la France payera moins d'intérêts sur sa dette (en fonction des taux de rémunération des livrets). Pour 280 milliards d'euros investis sur une année entière, les intérêts calculés à 3% (taux du Livret A) donne 8,4 milliards d'euros d'intérêts par an. Cette somme peut être facilement reprise des aides de l'État aux entreprises (la Cour des comptes estime à 260,4 milliards d'euros le soutien financier total aux entreprises pour les années 2020-2022).
Pour comprendre l'efficacité des investissements publics, il faut mesurer le multiplicateur budgétaire. « La hausse du PIB, par euro public dépensé, est appelée multiplicateur budgétaire. Les études trouvent des multiplicateurs des dépenses publiques sur le PIB de 0,8 avec une grande variabilité des résultats... À court terme, la hausse de l'investissement public se répercute instantanément sur l'activité. Les entreprises répondent à la hausse de la demande qui leur est adressée en augmentant leurs capacités productives : l'investissement des entreprises et l'emploi augmentent. La hausse de l'emploi stimule le revenu des ménages et leur consommation... le multiplicateur s'élève à 1,1 point de PIB au bout de 3 ans... ». Pour le plan France relance, « d'après les évaluations confiées à l'OFCE à partir d'un modèle macroéconomique néokeynésien, dans lequel le multiplicateur du plan de relance est égal à 1,05, le plan de relance aurait contribué à un surcroît d'activité de 3,7% sur la période 2020-2025 ».
Cette croissance permettra de réduire la dette et le déficit public. Elle permettra de réduire les dépenses de l'État par l'augmentation des recettes fiscales et de diminuer les prélèvements obligatoires. Les recettes supplémentaires permettront le redressement de la balance commerciale et généreront des possibilités supplémentaires pour des investissements dans la défense de la France, etc.
Dans notre cas, pour augmenter la valeur du multiplicateur, la hausse de la demande ne doit pas être satisfaite par des importations (il faut facilité les productions locales et les subventions aux exportations, etc.). Le financement ne se faisant pas par des emprunts, le nombre de projets d'investissement privé trouvant financement ne sera pas réduit faute de rentabilité. La rémunération des livrets réglementés créera un choc positif de demande.
Gabriel Gaspard
