Cyrille Bret
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PASCAL ROSSIGNOL
Un nouveau Rubicon vient d'être franchi en Europe, sous le choc de la guerre en Ukraine : dimanche 15 mai, le Royaume de Suède et la République de Finlande ont officiellement déposé leur candidature pour devenir membres de plein droit de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN).
Ce développement dissipe-t-il seulement un artifice diplomatique, puisque ces deux États étaient déjà partis au Partenariat pour la Paix de l'OTAN depuis 1994 et participaient, à ce titre, à de nombreuses activités militaires et diplomatiques de l'Alliance ? Ou bien s'agit-il d'une étape supplémentaire dans la polarisation stratégique du continent ?
Ce qui est sûr, c'est que cette double candidature change la donne pour les deux États nordiques et pour la Fédération de Russie. Au-delà, elle manifeste aussi l'accélération de la recomposition stratégique à l'œuvre dans tout l'hémisphère nord. La principale victime de ces adhésions sera sans conteste l'autonomie stratégique européenne hors de l'OTAN.
Vues de Paris, Bruxelles ou Berlin, les postures stratégiques des deux États nordiques peuvent paraître similaires : historiquement attachées à leurs neutralités respectives, ces deux sociétés ont vécu le début de l'invasion de l'Ukraine, il y a un peu moins de trois mois, comme un « wake-up call » stratégique. Toutefois, leurs candidatures officielles à l'OTAN constituent deux ruptures sensiblement différentes pour l'une et pour l'autre.
Pour le Royaume de Suède, la neutralité est très ancienne, délibérément choisie, et concourt à son prestige international. Voulue en 1812 par l'ancien maréchal d'Empire Jean-Baptiste Bernadotte devenu roi de Suède et de Norvège sous le nom de Charles XIV (1818-1844), elle était destinée à éviter au Royaume d'être enrôlé d'un côté ou de l'autre dans les guerres napoléoniennes.
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Ancienne grande puissance au XVIIᵉ siècle, la Suède avait une tradition militaire affirmée, une volonté de domination régionale maintes fois revendiquée et des litiges avec plusieurs États de l'espace baltique et est européen. La neutralité en temps de guerre (et son corollaire, la non-participation aux alliances militaires en temps de paix) a permis à la Suède de réaliser une révolution industrielle puis un développement économique remarquable durant deux siècles, à l'abri des conflits européens puis mondiaux. De sorte que le pacifisme, d'abord vécu en déclin, est devenu une image de marque de la Suède.
Présenter sa candidature aujourd'hui à l'OTAN est, pour la Suède, une césure stratégique : ses efforts de réarmement - notamment de l'île de Gotland, au milieu de la Baltique - trouvent aujourd'hui un aboutissement inattendu. Désormais, la Suède pourrait redevenir partie à un conflit armé au sein de l'OTAN. Le célèbre article 5 du Traité de l'Atlantique Nord prévoit en effet une assistance automatique en cas d'agression d'un autre membre de l'Alliance. Même si une attaque de la Russie contre la Suède est encore improbable aujourd'hui, les points de friction sont importants en Baltique - où les sous-marins russes opèrent - et dans l'espace arctique. La glace sereine de la neutralité suédoise est aujourd'hui rompue.
Pour la Finlande, les enjeux sont bien différents.
Ancien territoire de l'empire tsariste durant le XIXe siècle, cet État n'a acquis sont indépendance qu'à la faveur de la Révolution russe de 1917. Et les relations avec l'URSS ont été particulièrement tumultueuses.
En effet, après les guerres d'hiver (1939-1940) puis de continuation (1941-1945) avec l'URSS, le jeune État finlandais a perdu tout à la fois un territoire économiquement et culturellement essentiel, la Carélie, et la possibilité de mener une politique étrangère autonome.
En Finlande, la neutralité est subie, et résulte d'une défaite contre le grand voisin. Elle est en outre vécue comme une humiliation prolongée par de nombreux Finlandais pour lesquels la « finlandisation » est tout sauf une fierté nationale. Le contraste avec la Suède, qui a choisi la neutralité comme condition de sa réussite économique et qui l'a tourné en signe de prestige, est patent. En lançant un débat rapide et dense sur son réalignement stratégique, la Finlande a véritablement brisé un tabou. En effet, le pays partage avec la Fédération de Russie 1 300 km de frontières. Il est particulièrement vulnérable aux incursions aériennes, navales et même terrestres de la part de la Russie. À Helsinki, le dilemme était donc presque existentiel : soit maintenir cette « finlandisation » imposée par l'URSS dans l'espoir d'une certaine sécurité face à une puissance militaire active à ses portes, soit bénéficier de l'assurance-vie de l'article 5... au risque de provoquer la Russie.
Le risque stratégique pris par la Finlande souligne le tournant pris par les relations internationales en Europe depuis trois mois : membre de l'UE depuis 1995, cette république nordique considère que les garanties de sécurité données par la solidarité européenne sont insuffisantes face à la Russie ; elle affirme également sur la scène européenne la fin du gel de son positionnement stratégique car elle efface ainsi la « finlandisation » que plusieurs mouvements finlandais considèrent depuis longtemps comme une marque de minorité politique ; elle annonce, enfin, que le rapprochement avec les États-Unis sera désormais le cap de sa politique étrangère.
Par-delà les différences significatives entre Suède et Finlande, leurs candidatures respectives à l'OTAN marquent, pour la région baltique, l'entrée dans une période de tensions croissantes, de réarmement accéléré et d'instabilité. En effet, cette candidature clarifie ou radicalise la donne stratégique baltique en faisant disparaître une zone tampon marquée par une neutralité en partenariat libre avec l'OTAN.
Bientôt, les côtes baltiques seront très majoritairement celles de l'OTAN, car l'Allemagne, la Pologne et les trois États baltes sont déjà parties au Traité de l'Atlantique Nord. Bientôt, les deux États accentueront leurs efforts de réarmement significatif, que leurs finances publiques et leurs appareils industriels leur permettent. Bientôt, des troupes de l'OTAN pourront être déployées sur ces territoires au contact de zones stratégiques pour les forces armées russes.
Toutes ces évolutions changeront la politique intérieure en Suède et en Finlande. Mais, en outre, cela radicalisera assurément la position russe dans la région.
La force de la réaction russe aux candidatures suédoise et finlandaise donne la mesure du choc que les autorités de Moscou ressentent ou prétendent ressentir. Depuis une semaine, avant même la déclaration officielle de candidature, les déclarations russes ont pris un tour menaçant et ont abouti à la suspension des livraisons d'hydrocarbures à la Finlande. La rupture stratégique est en effet importante pour Moscou du fait de ces deux candidatures, tout particulièrement la finlandaise.
Depuis la Seconde Guerre mondiale, les deux États nordiques étaient considérés comme peu menaçants par Moscou, en raison de leur neutralité. En conséquence, de simples « tests » de souveraineté - des violations des espaces aériens ou maritimes - suffisaient pour maintenir la pression à peu de frais et préserver ainsi un équilibre stratégique en somme favorable à la Russie. Désormais, la Russie va sans doute renforcer son dispositif militaire dans un espace très vaste, fortement armé et où elle ne dispose que de deux leviers d'action : les bases militaires de Saint-Pétersbourg et l'enclave de Kaliningrad, située entre la Lituanie et la Pologne. Pour la Russie, inquiète de ses frontières occidentales et méridionales, c'en est fini du « confort » militaire au nord.
Les conséquences pourraient être très lourdes pour le budget fédéral, déjà grevé par les dépenses militaires et les sanctions européennes, et pour l'état des forces armées russes, aujourd'hui critiqué à l'intérieur et à l'extérieur de la Russie. La Russie risque l'épuisement budgétaire et militaire à brève échéance, surtout si la procédure accélérée d'adhésion est adoptée par l'OTAN.
À plus long terme, la posture stratégique de Moscou sera fortement modifiée. Tout d'abord, la Russie se considérera comme directement assiégée et comme menacée dans tous les espaces nordiques : mer Baltique mais aussi Atlantique Nord et Arctique.
Elle risque donc d'accentuer ses initiatives agressives dans la zone sous toutes les formes - navale, cyber, aérienne, économique. Hors de la zone, elle tentera de lutter contre l'effet domino de ces candidatures à l'OTAN. Car l'établissement de zones tampons était l'un de ses objectifs stratégiques. Aujourd'hui, si les candidatures nordiques sont acceptées et prospèrent, elles pourraient bien être imitées par bien d'autres États qui chercheront la protection de l'Alliance : la Géorgie, la Moldavie et bien sûr l'Ukraine ne pourront pas ne pas réévaluer leurs candidatures respectives à l'aune de ce précédent.
Ces candidatures constituent assurément un revers pour les stratèges russes. Depuis deux décennies, au sein du Conseil OTAN-UE et depuis 2014 contre lui, la Russie a pour cap principal en Europe de rendre impossibles de nouveaux élargissements de l'Alliance atlantique, après son extension en 1999 et 2004 aux anciennes démocraties populaires (Pologne, Hongrie, Slovaquie, Tchéquie) et aux anciennes Républiques socialistes soviétiques baltes). En déclenchant l'opération militaire contre l'Ukraine, la Russie a obtenu un effet en retour (backlash) strictement contraire à ses objectifs cardinaux. Le revers est aujourd'hui patent.
Ces candidatures nationales auront des effets continentaux, à brève et plus longue échéance.
En effet, ces deux États ont, par le fait même du dépôt de leurs candidatures, manifesté le peu d'assurance qu'ils plaçaient dans l'assistance mutuelle entre États membres de l'Union européenne prévue par l'article 42 du Traité sur l'Union européenne (TUE). Pour eux, la guerre en Ukraine montre que seule l'assistance mutuelle de l'article 5 du Traité de l'Atlantique Nord apporte une réelle assurance vie militaire.
Les candidatures nordiques sont, en creux, un signe si ce n'est de défiance, du moins de scepticisme envers les efforts consentis par les Européens dans le domaine de la sécurité collective. On le voit dans le domaine médiatique : ce sont les États membres de l'OTAN, mais hors Union européenne, qui sont les plus actifs au sein de l'Alliance suite à ces candidatures. La Turquie et le Royaume-Uni se sont immédiatement prononcés sur le sujet. Leur but est de retrouver un rôle en Europe que leurs relations difficiles avec l'Union européenne leur refusaient.
La réorientation stratégique des deux États nordiques servira également de précédent à l'intérieur de l'UE pour tous les États qui sont attachés historiquement à une forme de neutralité comme l'Autriche, l'Irlande, Chypre et Malte. Ces quatre États membres sont eux aussi membres du Partenariat pour la Paix de l'OTAN. Chacun a une tradition de non-engagement dans les alliances et les conflits armés qui s'explique soit par la taille, soit par la position dans l'espace européen, soit par un passé colonial. Dans une Europe où les zones tampons disparaissent, où les blocs se reconstituent et où la neutralité devient synonyme de vulnérabilité, des évolutions rapides sont à prévoir.
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Pour les États nordiques comme pour la Russie, pour l'Alliance comme pour l'UE et pour tous les États qui observaient une certaine distance à l'égard de l'OTAN, ces candidatures marquent un tournant significatif. Que la non-appartenance à l'OTAN soit choisie (Autriche, Irlande, etc.) ou subie (Ukraine, Géorgie, Moldavie), désormais, seule l'adhésion à l'Alliance apparaît comme une garantie de sécurité. À brève échéance, tous les États de l'espace européen au sens large seront sommés de prendre parti : c'est, en Europe, la fin des neutralités, l'extinction des zones tampons et la disparition des postures ambiguës ou équilibrées. Les blocs militaires sont en voie de constitution rapide et la conséquence en est que l'Europe sera désormais traversée par une ligne de front durable.
Par Cyrille Bret, Géopoliticien, Sciences Po.
La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.
Cyrille Bret
