Les ministres européens des finances viennent de conclure, à la fin 2013, un accord pour la mise en place de l'union bancaire, présentée comme une « relance de l'Europe » et un « saut décisif pour sauver l'euro ». Ce nouveau dispositif de régulation bancaire ambitieux et complexe comporte trois piliers : l'institution d'une fonction de superviseur unique des banques de la zone euro confiée à la Banque centrale européenne (BCE), la mise en place d'un système européen de garantie des dépôts et d'un mécanisme commun de résolution des crises bancaires. En première analyse, l'union bancaire apparaît comme une avancée importante puisque qu'elle  dote l'espace européen d'une approche globale et homogène de la régulation bancaire, comblant ainsi une lacune importante qui avait été mise en lumière par le rapport Larosière en 2009.

Le fonctionnement actuel des banques n'est pas remis en cause

Pourtant, on ne peut qu'être dubitatif quant à la capacité de l'union bancaire à prévenir les crises bancaires futures et à consolider l'union économique et monétaire ébranlée par la crise financière. En effet, l'union bancaire ne remet pas en cause le fonctionnement actuel des banques, dominé par la spéculation. Par ailleurs, chacun des trois piliers qui composent l'union bancaire soulève d'importantes questions qui restent sans réponse.

Beaucoup de banques échapperont au contrôle de la BCE

La BCE assurera dès 2014 la fonction de superviseur unique de la zone euro. A priori, un contrôle direct et unifié des banques dans l'espace européen est souhaitable, pour prévenir les crises systémiques, qui proviennent de la défaillance de banques individuelles se propageant à l'ensemble du système bancaire européen. Mais en réalité, la BCE ne contrôlera directement que les 128 plus grandes banques sur les quelques 6000 banques de la zone euro.

Or on sait que la crise bancaire espagnole a été provoquée par les caisses d'épargne de petite taille. Pire encore : puisque les pays de l'Union européenne hors zone euro ne reconnaissent pas l'autorité de la BCE, le Royaume-Uni, à la tête de la principale industrie financière européenne, échappera ainsi au superviseur européen. Se pose ainsi la question non résolue de l'articulation future des responsabilités en matière de supervision entre la BCE, les autorités nationales, et l'Autorité bancaire européenne créée en 2010 qui couvre l'ensemble des pays de l'Union européenne.

Le déficit démocratique de l'Europe est aggravé

En second lieu, cette réforme aggrave le déficit démocratique en Europe. Le pouvoir de la BCE va être considérablement renforcé par ses nouvelles fonctions de superviseur. Or aucune décision n'a été prise pour revoir le statut  d'indépendance de la BCE et  la rendre plus responsable devant les autorités élues, à commencer par le Parlement européen. On retrouve là une des lacunes majeures de l'Union économique et monétaire : l'absence d'union politique permettant d'assurer un véritable contrôle démocratique sur les autorités monétaires et bancaires. On peut également s'interroger sur la manière dont la BCE gérera les conflits d'objectifs qui proviendront du fait que celle-ci devra désormais assurer la stabilité monétaire, d'une part, et la stabilité du système bancaire, d'autre part. En situation d'inflation, la BCE acceptera-t-elle d'injecter des liquidités sur le marché inter- bancaire pour prévenir des défaillances bancaires, au risque d'attiser les tensions inflationnistes ?

Des ressources ridiculement faibles pour le fonds européen de résolution des crises

Les piliers 2 et 3 prévoient respectivement la création d'un système européen de garantie des dépôts et un mécanisme commun de résolution des crises bancaires. Le but affiché par ces nouveaux dispositifs est double: renforcer la solidarité entre pays en cas de crise, et faire payer aux actionnaires, plutôt qu'aux contribuables, le coût des défaillances bancaires.

Il est fort probable que ces beaux principes resteront lettre morte. En effet, les ressources financières prélevées sur les banques pour alimenter le fonds européen de résolution ne s'élèveront qu'à 60 milliards d'euros... en 2026. C'est ridiculement faible : la seule BNP Paribas représente un bilan de 2000 milliards  d'euros. Par ailleurs l'Allemagne, qui refuse de payer pour les banques des pays du sud de l'Europe, a obtenu que les mécanismes de solidarité soient fortement réduits.

Enfin, l'accord négocié à Bruxelles stipule qu'à l'horizon 2025, les décisions concernant les plans de résolution imposés aux banques en difficulté seront prises par la Commission et le Conseil de résolution, selon une procédure qui reste à définir …  Que se passera-t-il, dans l'hypothèse qui ne peut être exclue, d'une nouvelle crise bancaire dans un proche avenir ? Deux questions restent sans réponse : qui payera et qui décidera en l'absence d'un mécanisme  de mutualisation des risques clair et ambitieux à l'échelle européenne ?

Principale limite: le mélange de banque de détail et de banque d'investissement n'est pas remis en cause

Mais la principale limite de l'union bancaire est qu'elle ne s'attaque pas au modèle bancaire dominant en Europe, qui  mélange les activités de banque de détail tournées vers les ménages et les PME, et les activités de banque d'investissement tournées vers les marchés et la spéculation. Or ce sont ces dernières activités qui sont à l'origine des défaillances bancaires et de la crise financière récentes, et qui menacent l'investissement et l'emploi.

 La réforme de la régulation bancaire en Europe doit commencer par une remise en cause de la banque dite universelle, en introduisant une séparation radicale des activités de banque de détail et de banque d'investissement. En l'absence de cette séparation, l'union bancaire conduira au renforcement des grands groupes bancaires sur l'espace européen. Même s'ils sont plus étroitement supervisés, ces derniers continueront de représenter un risque important pour la stabilité du système bancaire en raison de leur taille et de leur forte interconnexion. Le poids politique déjà considérable de ces acteurs financiers se renforcera, ce qui leur permettra de réduire a minima les réformes, comme ils ont réussi  à le faire jusqu'ici.

Les banques des trente glorieuses étaient étroitement supervisées

Tirons les leçons de l'histoire récente ! Il est bien connu que, pendant la période des Trente glorieuses aux Etats-Unis comme en France, les banques n'ont pas connu de crises et ont joué un rôle moteur dans le développement économique et social exceptionnel de cette période, car celles-ci étaient étroitement supervisées, avec une séparation stricte entre les banques de détail et les banques d'affaires.