Après le discours du Président de la République le 2 mars, le groupe MARS recommande d'inscrire la doctrine de la dissuasion dans la Constitution. Cela passerait par un projet de loi constitutionnelle qui déboucherait sur une révision de la Constitution après discussion parlementaire et vote du congrès. Par le groupe Mars.
Le renouvellement en cours des composantes (troisième génération) de la dissuasion nucléaire française est pérennisé sur le plan technique et opérationnel (jusqu’au-delà de 2060). La conjoncture politique en Europe et dans le monde semble conduire au chaos avec le dysfonctionnement des institutions internationales. Nous sommes sur le plan nucléaire en pleine période de déconstruction : fin des traités de réduction des arsenaux, dérive dans l’application du traité de non-prolifération (évocation de l’article X), dé-ratification (missiles de portée intermédiaire, essais nucléaires), désintégration des structures de concertation onusienne (P5), dérive doctrinale vers un emploi précoce, emploi coercitif… Il est temps de ne pas « … procurer à l’esprit le repos auquel il tend sans cesse, l’illusion de pouvoir négliger les mystères de l’inconnu » (1).
Oui, nous sommes bien dans une ère où les armements nucléaires sont dans une phase de dérive doctrinale (stratégie d’escalade nucléaire et flexibilité tactique), de prolifération verticale, avec la montée en puissance de la Chine qui refuse toute limitation de son arsenal tant qu’elle ne sera pas à parité avec les deux « grands » et d’une modernisation effrénée des capacités. Le monde restera nucléaire pour plus d’un demi-siècle. Que faisons-nous pour affirmer notre détermination et notre crédibilité politique nationale face à nos compétiteurs, voire face à des actions de chantage et de coercition ?
Dans le marbre juridique
Comment rendre plus solennel l’engagement de la France pris le 2 mars par le Chef de l’État d’étendre à ses alliés son parapluie nucléaire ? Quel signalement stratégique tangible et pérenne permettrait-il d’attester le sérieux de cet engagement ? Les différents leaders européens n’ayant pas brillé ces derniers temps par la cohérence et la crédibilité de leurs discours, comment la parole du président de la République peut-elle émerger de cette cacophonie ? Dans un État de droit, l’idée qui vient immédiatement à l’esprit consiste à inscrire dans le marbre juridique l’engagement oral et politique.
Quel marbre choisir ? Le granit le plus dur étant celui qui recouvre les tombeaux, il convient de privilégier un marbre assez tendre pour pourvoir l’amender si nécessaire. Il se trouve que, depuis soixante ans, la dissuasion française procède essentiellement d’un décret présidentiel, celui de 1996 (2) ayant abrogé celui de 1964, qui ne concernait (et pour cause) que la composante aérienne (3). Le décret de 1996 est désormais codifié dans la partie réglementaire du code de la défense (4), ce qui n’est pas précisément de nature à en solenniser le contenu. La légalité de ces règlements a d’ailleurs été mise en cause en leur temps faute de texte à valeur législative ou supra-législative auquel raccrocher les compétences ainsi définies.
Certes, les lois de programmation militaires (LPM), qui évoquent nécessairement la dissuasion, et les lois de finances, qui autorisent les crédits afférents, donnent en quelque sorte valeur législative à la dissuasion. Mais cette valeur, qu’une nouvelle loi peut abroger, paraît finalement moins solide que le « marbre » d’un décret présidentiel, d’autant que le rapport annexé à la LPM est dépourvu de toute valeur normative, d’après l’interprétation du Conseil constitutionnel, qui dit le droit en la matière et durcit son exigence de « normativité » depuis une vingtaine d’année, au point de ne plus hésiter à censurer un article de LPM (fait inédit avant 2023).
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Il ne serait pourtant pas venu à l’idée des constituants de 1958 d’inscrire la dissuasion dans le texte fondateur de la Ve République. Normal : la France de 1958 n’était pas encore un État doté. Et il n’aurait pas été question de le faire, et même d’y penser, tant que le général de Gaulle était au pouvoir : le « domaine réservé » jouissait alors d’une valeur quasi-sacrée d’ordre coutumier (5). Il y avait, dans la pensée gaullienne, un vieux fond monarchiste sans doute inspiré par l’Action française dont sa famille paternelle était proche. Cette pensée, compatible avec la démocratie et la souveraineté du peuple, considère qu’il existe un « corps royal » à la fois immanent et transcendant qui dépasse le titulaire de la fonction (6).
A l’évidence, le « domaine réservé » ressortit à ce « corps du roi » d’essence mystique, qui ne saurait par conséquent dépendre d’un texte ni d’un contexte. Cette vision gaullienne des institutions a profondément marqué la naissance de la Ve République et sa pratique jusqu’à nos jours. Il n’est cependant pas certain qu’elle soit aujourd’hui adaptée à la crise multiforme que nous traversons : crise politique nationale et crise des relations internationales.
Consensus gaullo-mitterrandien
Dans la tradition démocratique et parlementaire française, la Constitution a toutefois pour rôle premier de limiter les pouvoirs du « monarque » constitutionnel ; c’est ainsi que le tout-premier régime issu de la révolution de 1789 s’appelait lui-même « Constituante ». Il faut se rappeler que, dans les années 1960, la « constitution » de la « force de frappe » a procédé de la seule volonté présidentielle, contre l’opinion de la plupart des forces politiques de l’époque qui y voyaient un risque pour le lien transatlantique. Les deux premières lois de programme de 1960 et 1964, qui autorisaient les crédits nécessaires à la mise en œuvre de la force de frappe, ne trouvant pas de majorité pour la voter, ont ainsi dû être adoptées sans vote à coups de 49-3. C’est pourquoi le débat intellectuel (cf. les « cavaliers de l’apocalypse » évoqués dans nos précédentes tribunes) était alors indispensable pour donner à la doctrine de dissuasion française une légitimité politique encore très fragile.
En 2026, le lien transatlantique apparaissant irrémédiablement distendu, faut-il reconsidérer l’ordonnancement juridique de la dissuasion ? Le consensus gaullo-mitterrandien confère à la doctrine française une légitimité politique solide. De ce point de vue, la pauvreté actuelle du débat intellectuel sur la dissuasion n’est pas rédhibitoire. Reste que l’engagement présidentiel du 2 mars risque de rester « verbe mort » si aucune initiative n’est prise pour lui donner une consistance intellectuelle, voire juridique, un peu solide, a fortiori en l’absence de continuité politique après mai 2027.
La doctrine française de dissuasion nucléaire ne saurait être figée dans un marbre trop dur qui en ferait le catafalque de nos illusions de puissance. Depuis 1964, cette doctrine a évolué au fil des évolutions technologiques qui ont précédé les prises de parole présidentielles. Nous sommes ainsi passés, à grands traits, de la doctrine « du faible au fort » du général Gallois, axée sur une stratégie anti-cités dite de « destruction mutuelle assurée », à une stratégie graduée inspirée par le général Poirier permise par l’existence de quatre composantes complémentaires, puis une doctrine (plus « aronienne ») prohibant absolument l’emploi tactique de l’arme nucléaire, pour en venir à un ciblage fin des centres de décisions plutôt que la « vitrification » des villes de l’ennemi, ce que les progrès de la précision et de la miniaturisation permettaient désormais.
Autrement dit, la doctrine doit pouvoir évoluer finement sans renier ses fondamentaux, lesquels ont été fermement réaffirmé par le chef de l’État ce 2 mars, à savoir les principes d’indépendance (donc hors des groupes des plans nucléaires - NPG - de l’OTAN), de non-emploi (tactique) et de polyvalence des armes au niveau stratégique (et préstratégique au titre de l’ultime avertissement). Encore faut-il désormais que cette doctrine soit comprise par nos alliés … et nos compétiteurs stratégiques.
Quel marbre ?
Affirmer une doctrine adossée sur des moyens capacitaires augmentés ne suffit pas. Pour éviter toute incertitude politique, Il semble, à ce stade, indispensable de graver dans le marbre le lien indéfectible entre la dissuasion française et la protection des pays européens. C’est pourquoi il convient dès à présent d’évaluer différentes options afin d’inscrire dans un « marbre » tendre la doctrine énoncée le 2 mars.
Le moyen le plus absolu serait un projet de loi constitutionnelle qui déboucherait sur une révision de la Constitution après discussion parlementaire et vote du congrès. Un tel choix et le débat public qu’il engendrerait aurait une vert : celle de clarifier les lignes politiques nationales sur la volonté des dirigeants français à protéger nos alliés au-delà de 2027 et conforterait l’ambition nouvelle portée par la France de dissuasion avancée (« forward deterrence »). En effet, rien ne garantit que la France pourra encore être considérée comme un allié fidèle des Européens, apte à les défendre, selon l’identité du futur locataire du Palais de l’Élysée. Ce choix sera donc celui de la clarification politique de notre génération.
Un véhicule plus sibyllin (moins compréhensible pour des étrangers) pourrait être une application de l’article 34 appelant une loi organique permettant de constitutionnaliser les lois de programmation militaire et leur volet « dissuasion ». Une troisième solution (sans faire appel à la Constitution) pourrait consister à introduire au début de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre IV de la partie 1 du code de la défense, un article L.14111 disposant que « La dissuasion nucléaire est au service de la protection des intérêts vitaux de la Nation et s’exerce sous contrôle national exclusif » (7).
Dans la Constitution de la Ve République, point de nucléaire, point de dissuasion. Il est notable que dans les textes fondamentaux des États dans le monde, une trentaine d’entre eux citent ces deux derniers termes, essentiellement en négatif, par exemple l’Autriche et les États concernés par les zones dénucléarisées.
Pourquoi inscrire la dissuasion dans le marbre
L’avantage de solenniser la doctrine de dissuasion en l’inscrivant dans la Constitution serait aussi à usage externe : envoyer un signal clair destiné à crédibiliser le message politique en lui donnant un contenu juridique. L’inscription dans « le marbre » pourrait combiner plusieurs niveaux.
D’abord, mention pourrait être faite de « la force de frappe » (et non de la dissuasion nucléaire) (8) dans le Préambule de la Constitution en référence « aux principes de la souveraineté nationale ». Il convient d’ailleurs de rappeler que le Préambule de la Constitution de 1946, qui a toujours valeur constitutionnelle, dispose d’une part (n°14) que « la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international. Elle n'entreprendra aucune guerre dans des vues de conquête et n'emploiera jamais ses forces contre la liberté d'aucun peuple ». D’autre part (n°15), « sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix ».
Autrement dit, la Constitution permet déjà d’élargir la dissuasion nucléaire si cela reste purement défensif et propice « à la défense de la paix ». Mais ce qui se conçoit bien s’énonce clairement, et la lecture des textes reste trop peu explicite. S’il s’agit d’adresser un signalement stratégique, il convient d’être d’une clarté limpide sur les conditions et les limites de cette dissuasion élargie. Il pourrait donc être ajouté à l’article 5 (9) de la Constitution du 4 octobre 1958 un second alinéa ainsi rédigé : « À ce titre, la force de frappe est au service de la protection des intérêts vitaux de la Nation qui ont une dimension européenne et s’exerce sous contrôle national exclusif ».
Cela suffirait à solenniser la doctrine de « dissuasion avancée » sans la figer. Quant à la stratégie des moyens, un nouvel alinéa ajouté à l’article 34 pourrait disposer qu’une loi organique régit l’élaboration de la loi de programmation militaire, laquelle a pour objet premier (et historique) de programmer les crédits de la force de frappe (10). Cela ne ferait qu’ajouter à sa légitimité politique, le processus d’élaboration de la LPM associant nécessairement la représentation nationale. Quant à l’article 35, il pourrait utilement rappeler que la mise en œuvre de la force de frappe est la prérogative du seul président de la République dans le respect des lois, c’est à dire de la doctrine en cours.
L’exécutif est placé face à ses responsabilités politiques, qu’il a toujours assumées. Dans cette conjoncture complexe tant sur le plan intérieur qu’international, restons-nous dans un faux-semblant constitutionnel ou nous engageons-nous dans une épreuve de vérité avec les risques politiques inhérents ? L’échec éventuel du processus d’inscription de la force de frappe dans la Constitution (un risque réel vu l’équation politique actuelle), signalerait à la Russie que nous ne sommes pas prêts à défendre les pays du flanc oriental de l’OTAN, ce qui affaiblirait la dissuasion… Cessons de « croire que l’on est en possession d’un moyen d’éviter les périls et les surprises des circonstances et de les dominer… » (11) Affirmer l’intégrité doctrinale de la force de frappe dans les textes et dans les faits est un impératif, catégorique et risqué, mais la crédibilité est à ce prix.
(1) Charles de Gaulle, Le Fil de l’épée, 1932, chapitre « De la doctrine ».
(2) Décret n°96-520 du 12 juin 1996 portant détermination des responsabilités concernant les forces nucléaires.
(3) Décret n°64-46 du 14 janvier 1964 relatif aux Forces aériennes stratégiques.
(4) Article R*1411-5 : Le chef d'état-major des armées est chargé de faire exécuter les opérations nécessaires à la mise en œuvre des forces nucléaires. Il s'assure de l'exécution de l'ordre d'engagement donné par le Président de la République.
(5) Coutume parfaitement assumée par ses successeur, notamment François Mitterrand : « La pièce maîtresse de la stratégie de dissuasion en France, c’est le chef de l’État, c’est moi…»
(6) Cf. la théorie des « deux corps du Roi » analysée par l’historien Ernst Kantorowicz.
(7) Cette idée a été concrétisée dans une proposition de loi qui n’a pas prospéré à ce jour.
(8) L’adjectif « nucléaire », qui se réfère à une technologie, reste de l’ordre des moyens, alors que le concept de force de frappe se réfère à un effet militaire d’ordre stratégique ; si l’atome est un jour déclassé par une technologie plus performante, le concept de force de frappe restera valable. Cf. The Conversation | L’arme nucléaire dans la constitution : une fausse bonne idée – Faculté de Droit – Université Jean Moulin Lyon 3
(9) « Le président de la République (…) est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire, du respect des accords de Communauté et des traités ».
(10) « Il existe la LOLF pour les lois de finances ; il existe la loi organique en date du 2 août 2005 pour les lois de financement de la sécurité sociale ; il existe la loi organique du 17 décembre 2012 pour les lois de programmation des finances publiques ; mais la force de frappe, et son objet qu’est l’arme nucléaire ayant nécessité la création des lois de programme militaire, ne dispose pas d’une loi organique alors même que le dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution est rédigé en précisant que : « les dispositions du présent article pourront être complétées par une loi organique ». En conséquence, la force de frappe nécessite encore une loi organique qui achèverait sa constitutionnalisation ». Benoît GRÉMARE, Dissuasion nucléaire française et Constitution de la Cinquième République : l’enjeu des lois de programmation militaire, Diploweb.com : la revue géopolitique, 12 juillet 2020. https://www.diploweb.com/Dissuasion-nucleaire-francaise-et-Constitution-de-la-Cinquieme-Republique-l-enjeu-des-lois-de.html Cf. aussi Matthieu Conan, Les limites juridiques de la programmation financière de la sécurité et de la défense, 5e séminaire annuel de l’Association française de droit de la sécurité et de la défense, 29 mars 2019. https://www.afdsd.fr/wp-content/uploads/2019/02/AFDSD318financesDefsecConan.pdf
(11) Charles de Gaulle, Le Fil de l’épée, 1932, chapitre « De la doctrine ».
* Le groupe Mars, constitué d'une trentaine de personnalités françaises issues d'horizons différents, des secteurs public et privé et du monde universitaire, se mobilise pour produire des analyses relatives aux enjeux concernant les intérêts stratégiques relatifs à l'industrie de défense et de sécurité et les choix technologiques et industriels qui sont à la base de la souveraineté de la France.
