Pierre-Yves Cossé
Dans le contexte de la guerre froide et de la compétition avec l'URSS, l'Europe a cherché à offrir une vitrine économique contrastant avec la pénurie qui sévissait à l'est de l'Europe. La manifestation la plus spectaculaire a été Berlin Ouest comparé à Berlin Est.
L'Europe économique s'inscrit dans la politique des Etats- Unis à l'égard de l'Europe. Son premier volet est le Plan Marshall, pour éviter un effondrement de l'Europe et assurer des débouchés aux entreprises américaines menacées par la fin de l'effort de guerre. Le second volet est la mise en place d'un grand marché européen, une préfiguration de futurs Etats-Unis d'Europe.
Cette logique s'est accompagnée d'une une référence explicite, le modèle américain. Cela impliquait la liberté des échanges de marchandises et de services (suppression des contingents et des droits de douane) des hommes et à terme des mouvements de capitaux. En attendant leur libération totale, des mécanismes de solidarité financière et de compensation entre les monnaies sont mis en place avec l'OECE et l'Union Européenne des Paiements.
Pour assurer un fonctionnement cohérent de ce marché, une politique commerciale et une politique de la concurrence commune sont prévues. Si l'inspiration de l'Europe économique est principalement libérale, des préoccupations plus « dirigistes », correspondant principalement à des demandes françaises, ne sont pas absentes du traité de Rome.
L'existence d'un secteur public économique n'est pas mise en cause, à condition que les entreprises publiques respectent les règles du marché. De plus, le principe de « politiques communes » est admis, même si leur contenu demeure flou. Un pas important fut franchi au début des années 60 avec la Politique Agricole Commune imposée par la France en trompant la vigilance des Etats-Unis. N'oublions pas la CECA et EURATOM, mais ces institutions correspondaient plus à des préoccupations stratégiques et politiques qu'économiques.
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La progression des échanges a été spectaculaire et les avantages d'un grand marché concurrentiel ont été incontestables.
Quelques raisons non limitatives de cette réussite :
- l'étalement dans le temps des mesures de libération des échanges avec un calendrier et des étapes précises, permettant aux acteurs économiques, principalement les entreprises de se préparer. Cela a duré dix ans : 59/68...aujourd'hui, les réformes dites structurelles doivent se réaliser dans l'année ;
- un équilibre institutionnel original et efficace, ce qu'on a appelé la méthode communautaire : d'un côté une Commission non contestée disposant du pouvoir de proposer ; de l'autre des Etats peu nombreux, sans puissance hégémonique (l'Allemagne étant encore divisée et ayant besoin de l'Europe)
L'élargissement, après 2004, aux ex- démocraties populaires a montré que les effets d'un grand marché demeuraient. La Pologne est la réussite la plus éclatante, mais il en existe d'autres, par exemple la Slovaquie.
Fort de ce succès, l'Europe économique franchit une étape supplémentaire en adoptant une seule monnaie, l'euro, mettant fin aux désordres dans les échanges engendrés par les dévaluations successives, notamment françaises.
Que s'est-il passé ? Retenons six facteurs qui se combinent.
1 le ciment politique s'est désagrégé avec l'implosion de l'Union Soviétique. Plus besoin de vitrine. Plus de nécessité pour l'Allemagne de se lier étroitement à l'Europe, alors que s'ouvraient les marchés de la Mitteleuropa. Plus d'équilibre entre les deux piliers de la construction européenne, la France et l'Allemagne ;
-2 la mondialisation est entrée dans une nouvelle phase avec les nouvelles techniques de communications et de transports. Elle s'est accompagnée de la montée des pays émergents. L'attitude européenne a été ambiguë. Elle n'avait ni la force ni l'envie de s'opposer à une extension des marchés, qui présentait des avantages pour le consommateur européen et ses entreprises exportatrices. Elle a été suiviste et silencieuse.
A l'égard de la Chine, sa position a été molle, n'exigeant pas toujours la réciprocité (marchés publics, rachats d'entreprises) sous la pression des exportateurs allemands. Dans plusieurs pays, dont la France, la mondialisation a été vécue comme le mal absolu et l'Europe comme un rempart inefficace. Il s'en est suivi une désaffection à l'égard de l'Europe dans les opinions publiques. Le gigantesque transfert de richesses au profit de pays comme la Chine a été interprétée comme un échec de l'Europe et non comme l'indication qu'un nouveau monde était né, rendant nécessaire un changement de comportements et de politiques dans les pays développés;
-3 l'équilibre institutionnel initial a quasiment disparu. Les Etats- Nations affaiblis par la guerre ont à nouveau affirmé leurs prérogatives, dont la France gaullienne, au profit des gouvernements et au détriment de la Commission et de la recherche de compromis. La méthode communautaire préconisée par Jean Monnet est morte. Un exemple : les Etats n'ont plus voulu d'un président de la Commission à la Jacques Delors qui leur fasse de l'ombre et ils ont choisi des personnalités effacées. Les élargissements successifs ont abouti à un système qui dysfonctionne en permanence : multiplication des commissaires (un par pays) qui interviennent chacun dans leur secteur sans véritable coordination, incapacité à organiser entre 28 chefs de gouvernement des débats politiques, refuge de la commission dans un réglementarisme tatillon. Ces défauts ont été d'autant plus perçus par les opinions publiques, que Bruxelles a servi de bouc émissaire aux Etats défaillants;
- 4 la financiarisation incontrôlée; dans la phase initiale, la finance était peu présente. La régulation des banques et des marchés de capitaux restait nationale et la liberté des mouvements de capitaux circonscrite aux opérations liées aux exportations et importations. A la demande de l'Allemagne, à la fin des années 80, la libération fut totale, sans harmonisation préalable de la fiscalité. Au même moment, le volume des opérations financières explosait dans les économies développées et le secteur bancaire s'hypertrophiait. Bruxelles inconscient et impuissant, laissait se développer des bulles financières et l'évasion fiscale au détriment de l'économie réelle ;
5 le triomphe du « tout marché ». Il était prévu deux pôles dans le traité de Rome, le marché et les « politiques communes » même si le premier était le plus important. Le second pôle s'est effacé avec le triomphe des thèses néolibérales. Le tournant a été l'accès aux responsabilités de Thatcher et Reagan en 1979/ 80. L'idée folle s'est répandue, notamment en Europe, que le marché était la réponse à tous les problèmes et qu'il ne pouvait ni se tromper ni nous tromper. Moins de politique et plus de marché. Telle a été la ligne politique de tous les dirigeants européens, Jacques Delors compris. Il a mis en place le « grand marché », seul point d'accord entre les Etats, arrachant en contrepartie quelques éléments de politiques communes, les « fonds structurels » et une amorce de politique sociale mais pas de politique industrielle.
Quelques exemples de cette cécité. Un marché des droits à polluer, excellente initiative, est mis en place, mais aucune autorité de marché n'est instituée. Résultat : le marché non régulé s'effondre, enlevant toute pertinence à ce volet important de la politique européenne de l'environnement.
Autre exemple : l'euro. La monnaie est un bien public et il ne peut y avoir de monnaie unique sans une forte dimension politique. Certains aspects ont été escamotés lors de la création de l'euro: flou complet sur la politique de change (ce serait au marché seul de définir la valeur de la monnaie comme pour une simple marchandise) absence de politique de gestion des crises, les mécanismes prévus (techniquement insuffisants) devant rendre impossible le déclenchement d'une crise. Lorsque la crise est survenue, le système, complexe et désorienté n'a pas été capable de fournir rapidement des réponses rapides compatibles avec les exigences des marchés. Le pari fait par beaucoup que l'Europe avance de crise en crise s'est révélé dangereux.
-6 la mise en œuvre depuis quatre ans d'une politique conjoncturelle catastrophique. La comparaison avec les Etats-Unis montre qu'un autre « Policy mix » était possible. Donner la priorité au désendettement des entreprises, des banques et des ménages sur celui de l'Etat, conduire une politique monétaire expansionniste et hétérodoxe (quantitative easing), attendre le retour de la croissance pour réduire le déficit public. Telles ont été les recettes d'une politique pragmatique. L'Europe a fait tout le contraire avec les résultats que l'on sait : quasi stagnation et pas de désendettement. Elle a ignoré les effets cumulatifs des mesures récessives prises dans les différents pays et la nécessité de les étaler dans le temps.
La construction européenne peut être comparée à un vélo : si elle n'avance pas, c'est la chute. Il faut avancer. Pour avancer, il faut une vision de l'avenir, une capacité à se projeter dans l'espace et dans le temps. Le défi est tout autant intellectuel que politique et technique.
Quelques pistes.
1 Redonner à la politique une place éminente. Sans grandes causes à promouvoir, l'Europe ne peut au mieux que végéter. Deux leviers sont disponibles. Le premier est de faire face collectivement aux risques internationaux majeurs. Dans une vision longue, le risque le plus grave est la tension inévitable entre les deux premières puissances mondiales, les Etats-Unis et la Chine. Pour y répondre, l'Europe doit développer des relations bilatérales actives entre les deux Etats et les deux sociétés et fournir une contribution à la solution de problèmes mondiaux, comme celui des monnaies internationales et du développement. A côté de ce risque de moyen terme, d'autres risques présentent une plus grande urgence, les risques poutinien et terroriste, dont la gravité exclut une simple politique réactive au jour le jour.
Le second est le combat pour la sauvegarde de la planète, limiter la hausse de la température et préserver la biodiversité.
La politique ne trouvera sa place que s'il existe des lieux de débat politique dans le cadre ou à côté des institutions existantes. Ils sont à réinventer.
-2 Développer des politiques communes, qui soient perceptibles par les Européens. La plus urgente est une politique pour limiter le chômage des jeunes (25 millions) généralisation d'Erasmus, programme de formation et de mobilité (Cf : dernier livre de François Villeroy de Galhau, l'Espérance d'un Européen, éditions Odile Jacob)
Il est également indispensable d'assurer la sécurité des approvisionnements énergétiques de tous les Européens, notamment par rapport au gaz russe.
Dans les domaines d'avenir, comme celui des nouvelles technologies de la régulation de l'internet, de la recherche et de l'espace, une vision et des politiques communes sont plus que jamais nécessaires. Il est probable que dans certains cas, il faille démarrer avec quelques Etats seulement, soit dans le cadre de la coopération renforcée, soit à la marge des institutions (comme avait fait Claude Allègre pour l'enseignement supérieur)
- 3 Réinventer la notion de solidarité. Pour les Allemands, c'est le moyen de leur extorquer des fonds. Ils n'ont pas complètement tort. Qu'a fait l'Europe lorsqu'elle a du faire d'énormes dépenses lors de l'unification. Rien. Il faut associer en permanence solidarité et responsabilité, préciser que la mise en jeu de la solidarité peut mettre en cause les souverainetés nationales (conditions imposées) et limiter le champ où s'exerce la solidarité. Cela dit, sans solidarité, l'Europe rétrécira et ce sont les britanniques qui l'emporteront une fois pour toutes (traité de libre-échange)
- 4 Infléchir la politique conjoncturelle. Il semble que cela soit en cours : neutralité de la politique budgétaire en 2015, interprétation souple de la norme des 3%. Il faut aller plus loin, contourner systématiquement le traité (la limitation à 60% de la dette publique est inatteignable avant bien longtemps) et relancer l'investissement. Le plan Juncker est une contribution positive, autant par ses effets psychologiques sur les entreprises que par ses effets mécaniques. Sans une hausse de la productivité, stagnante depuis 2007, que seule une augmentation des investissements (dans le secteur des économies d'énergie notamment) assurera, le déclin économique se poursuivra et la construction de l'Europe se délitera. La bataille de la productivité et de l'investissement est décisive, comme semble l'avoir compris la commission Juncker.
-5 Sur ces bases, plus d'ambition, plus de politique, plus de solidarité, plus de réalisme, des compromis sont possibles pour résoudre les problèmes pendants, y compris la crise grecque (rééchelonnement de la dette sur une très longue durée, voire transformation en rente). Là encore, une approche pragmatique est nécessaire : pas de modification des traités pour l'instant (cela prendrait des années) un peu plus de fédéralisme dans le domaine budgétaire pour sortir de la crise de l'euro, ce qui implique un peu plus de démocratie.
Une question pour terminer. Quels hommes sont en mesure de relancer l'Europe ? La réponse n'est pas évidente. Cela dit, il est des situations qui secrètent les hommes nécessaires. Un exemple conduit à l'optimisme, celui de Mario Draghi, qui patiemment invente les solutions en contournant les traités et sauve l'euro. Regardons la recette : c'est à la fois un italien (subtilité latine et culture politique) un ancien élève des jésuites (réalisme et art de la casuistique) et un ex banquier américain (maîtrise de la mondialisation et de la modernité).
Une urgence pour l'Europe : faire émerger d'autres Super Mario.
Pierre-Yves Cossé
Janvier 2015
Ce texte a servi d'ouverture à un débat sur l'Europe économique dans le cadre d'une journée sur l'Europe organisée par l'Association le Visible et l'Invisible et conçue par Christian Monjou, professeur honoraire
Pierre-Yves Cossé
