Romaric Godin
Porto Rico est donc entré dans la voie du défaut de paiement mardi 3 août. La Banque de développement du gouvernement portoricain n'a ainsi payé que 628.000 dollars sur un remboursement attendu de 58 millions de dollars, principalement dû à des créanciers de l'île. Ce défaut d'une agence gouvernementale semble préparer ce que le gouverneur de Porto Rico, Alejandro Garcia, annonçait déjà en juin comme inévitable : la restructuration des 71,9 milliards de dollars de dettes du territoire.
En Europe, cette situation fait inévitablement penser à la situation grecque. Et le ministre allemand des Finances, Wolfgang Schäuble, avait proposé à son homologue étatsunien Jack Lew « d'échanger Porto Rico avec la Grèce » en juillet, en réponse à une critique de ce dernier. Mais la comparaison est-elle pertinente ? Pour tenter de le comprendre, il faut se plonger dans les causes de ce défaut et dans la situation institutionnelle très particulière de ce territoire.
Porto Rico est une île à l'est de Saint-Domingue, peuplée de 3,6 millions d'habitants. Colonie espagnole, elle a été occupée par les États-Unis après la guerre hispano-étatsunienne de 1898. Elle est alors devenue un « territoire des États-Unis » dépendant du Congrès. D'abord gérée par l'armée, l'île a bénéficié d'un régime civil dès 1900. En 1952, un statut spécial lui a été accordé. Porto Rico dispose de sa propre constitution et d'une très large autonomie sur le plan intérieur, avec un parlement et un gouverneur élus. Les Portoricains ont la citoyenneté des États-Unis, mais Porto-Rico n'est pas un État de l'Union et ses habitants ne sont pas soumis aux impôts fédéraux.
Cette particularité a son importance. Le statut de Porto Rico n'est donc pas sans rappeler celui d'un État de la zone euro. Largement autonome, notamment sur le plan budgétaire, Porto Rico est dans une union douanière et monétaire avec les États-Unis. Ses habitants peuvent s'installer librement aux États-Unis. Les liens avec Washington sont très étroits, et le budget fédéral étatsunien transfère chaque année près de 10 % du PIB portoricain à l'île, mais Porto Rico n'est pas un État de l'union, son lien avec les États-Unis n'est pas « fédéral ». Porto Rico n'est donc pas en théorie concerné par la loi fédérale américaine qui interdit toute banqueroute d'un État de l'Union.
Sur le plan économique, Porto Rico est microscopique par rapport aux États-Unis. Le PIB de l'île atteignait 103 milliards de dollars en 2013, contre 16.770 milliards de dollars pour le PIB étatsunien. C'est aussi un territoire assez pauvre. 45 % de la population vit sous le seuil de pauvreté et son PIB par habitant est plus faible que le Mississipi, le plus pauvre des États étatsuniens.
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Le chômage est également structurellement plus élevé : son taux atteint 12,6 % de la population active contre 5,3 % aux États-Unis. Porto Rico a, par ailleurs, deux différences notables essentielles avec sa « métropole » : l'existence d'une économie parallèle s'élevant à 23 % du PNB selon la Fed de New York et un secteur public très développé, incluant notamment un certain nombre de grandes entreprises publiques dans les transports, l'eau et l'électricité, ce qui est assez peu courant sur le territoire étatsunien. Bref, Porto Rico dispose d'une « culture économique » assez différente de sa métropole, comme ceci peut être le cas dans certains États « périphériques » de la zone euro vis-à-vis du « cœur » de cette dernière.
Que s'est-il passé à Porto Rico ? A la différence de la Grèce, l'île n'a pas connu de période faste avant de sombrer dans la spirale de la faillite. Sa croissance a été assez soutenue jusqu'en 2005, mais sans être exceptionnelle au regard du contexte national et international. L'île est une destination touristique prisée et dispose d'une petite industrie pharmaceutique, mais est assez faible économiquement. Pour soutenir la croissance, le gouvernement portoricain a eu recours à l'endettement. Et il a été aidé par son statut particulier.
Quoique n'étant pas un État de l'Union, Porto Rico a en effet accès au marché des « municipal bonds », les obligations de collectivités territoriales étatsuniennes. Et, sur ce marché, il dispose d'un atout : ceux qui investissent dans sa dette sont dispensés de s'acquitter de l'impôt sur le revenu. Une dispense qui n'est normalement accordée qu'à ceux qui achètent les dettes de leur État de résidence, mais qui, dans le cas de Porto Rico, est accordée à tous les citoyens étatsuniens.
Résultats : les fonds de gestion et les fonds de pension des États-Unis, pour diversifier leurs portefeuilles se sont jetés sur la dette portoricaine. Il est vrai qu'elle était alléchante : son rendement était plus important que ceux de la plupart des États, elle bénéficiait des avantages fiscaux précités et, surtout, étant un « municipal bond », elle était considérée comme bénéficiant de la même protection contre la banqueroute que la dette des États de l'Union.
Ceci n'est pas sans rappeler l'attrait des marchés pour la dette grecque durant les années 2000-2008, lorsque les investisseurs jugeaient que la Grèce bénéficiait de la garantie implicite de la « zone euro » et se réjouissait du rendement légèrement supérieur qu'elle procurait.
Avec cette dette, le gouvernement portoricain n'a pas réellement construit de modèle économique solide dans l'île. C'est un reproche fait à San Juan (la capitale du territoire) comme il a été fait à Athènes. Mais dans les deux cas, cette construction était délicate.
Dans le cas grec, la construction d'une industrie compétitive face aux concurrences bulgares ou turques était une gageure dans les années 2000. A Porto Rico, il est difficile d'attirer les investisseurs. Face aux voisins caribéens, la main d'œuvre portoricaine est assez chère dans la mesure où le salaire minimum étatsunien s'applique à l'île.
Il eût fallu monter en gamme, mais pour cela, il aurait fallu pouvoir conserver une main d'œuvre qualifiée, laquelle a une fâcheuse tendance à s'installer aux États-Unis. Dès lors, comme en Grèce, Porto Rico a soutenu sa croissance par une politique de subvention de la demande intérieure.
La situation a dérapé en 2006 lorsque le Congrès a aboli un avantage fiscal important pour les entreprises s'installant à Porto Rico. Le territoire est alors entré en récession, sans pouvoir ajuster par une dépréciation monétaire. Rapidement, les effets sur les recettes fiscales ont été sensibles pour le gouvernement et le déficit s'est creusé. En réaction, le gouvernement de San Juan a pris des mesures d'austérité pour maîtriser ses dépenses et augmenter ses recettes fiscales. Entre 2007 et 2009, 10 % des fonctionnaires ont été licenciés et les salaires de la fonction publique sont gelés. L'impôt sur le revenu sur les hauts salaires et les indépendants a été relevé, le secteur financier et les multinationales ont été taxés, la TVA a été relevée...
Tout ceci en vain. Ces mesures n'ont réussi qu'à affaiblir encore la base de recette du gouvernement, accélérant une récession qui a duré de 2006 à 2011 et développant encore l'économie parallèle et, surtout l'émigration vers les États-Unis. Entre 2004 et 2013, l'île a perdu 5,5 % de ses habitants. Un phénomène qui s'est encore accéléré. Selon la Fed de New York, la population a reculé de 0,65 % en 2014, soit la plus forte baisse du monde ! Porto Rico se vide donc de ses habitants qui cessent de contribuer à sa richesse.
Le territoire est d'autant plus dans l'ornière que les investisseurs ont commencé à douter de la solvabilité de Porto Rico et la charge d'intérêt n'a cessé de grossir, réduisant encore la capacité d'action de l'État. Cette spirale est finalement assez proche, quoique dans des dimensions moins fortes, que celle qu'a connu la Grèce : une crise budgétaire traitée par l'austérité, creusant la récession et l'inquiétude des investisseurs, le tout contribuant à rendre la dette insoutenable.
C'est le point où Porto Rico, comme la Grèce, est aujourd'hui arrivé. Que va-t-il alors se passer ? La banqueroute semble inévitable. Alejandro Garcia a entamé des discussions avec les créanciers pour négocier le montant des pertes que ces derniers sont prêts à accepter.
Mais cette méthode risque de se révéler dangereuse, comme le montre le cas argentin. Dans ce cas, il existe toujours des fonds qui refusent l'accord et entament des procédures judiciaires pour tenter de récupérer leurs mises. Porto Rico ne paiera certes pas, mais, dans ce cas, il s'expose à des mesures de rétorsions. La justice pourrait ainsi interdire aux banques étatsuniennes d'agir sur le territoire portoricain, elle pourrait aussi procéder à des saisies d'avoir ou de transferts de fonds de Porto Rico vers la métropole... Au final, l'impact de ces mesures sur une économie aussi liée aux États-Unis que l'est Porto Rico serait considérable.
D'où la réflexion du secrétaire d'Etat au Trésor étatsunien, Jack Lew, de faire adopter une loi permettant une faillite ordonnée de Porto Rico. Un tribunal prendrait alors une décision pour l'ensemble des créanciers et empêcherait ce risque judiciaire pour l'île. Cette dernière serait cependant, en contrepartie, sous tutelle de cette cour pour assurer les paiements dus. Mais la réduction de la dette pourrait permettre une gestion « raisonnable » du budget portoricain qui n'affiche un déficit public primaire « que » de 2 % de son PNB (1,4 % du PIB).
Ce que Jack Lew a exclu, c'est un renflouement de l'île par des fonds fédéraux suivie d'une austérité violente. L'exemple de la gestion européenne de la crise grecque ne tente guère les États-Unis. Il est intéressant de noter que la Fed de New York, tout en recommandant des « réformes » à San Juan, critique l'austérité du gouvernement portoricain. Quant à Jack Lew, il s'inquiète surtout d'une éventuelle nouvelle dégradation de l'économie de l'île qui pourrait encore aggraver la facture pour les épargnants.
Reste l'option du « PRexit », la sortie de Porto Rico de la zone dollar, voire son indépendance. Il est remarquable que cette option n'est guère évoquée. Pourtant, la crise portoricaine est assez comparable à celle des économies dollarisées d'Amérique latine du début des années 2000.
Mais le sentiment d'appartenance des Portoricains aux États-Unis est très fort. En 2012, un référendum s'était tenu sur l'avenir institutionnel de l'île. L'indépendance n'avait réuni que 5,5 % des préférences des électeurs.
Il est aussi remarquable de constater que Jack Lew, à la différence d'un Wolfgang Schäuble dans la crise grecque, n'évoque pas le « PRexit ». Pas davantage que la Fed ne menace de couper les liens entre l'île et le système dollar.
Pourtant, une banqueroute de Porto Rico coûtera fort cher aux épargnants américains et c'est un vrai casse-tête pour la classe politique étatsunienne. Mais les États-Unis ne remettent pas en cause pour des raisons financières leurs liens avec Porto Rico. C'est peut-être là une vraie différence avec la crise grecque.
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Romaric Godin
