Relocaliser, réindustrialiser : dans quels buts ?

1-Améliorer le solde courant ou en changer la composition ?

La volonté d'améliorer la balance courante peut constituer un premier motif de soutien spécifique à l'industrie, parce qu'il s'agit du principal secteur échangeable. De fait, la France présente un déficit courant, même si son ampleur limitée (-16 milliards d'euros ou 0,7% du PIB en 2019) et stable n'en fait pas un déséquilibre macroéconomique important. Le déficit des échanges de biens est à peu près compensé par les revenus tirés de l'utilisation de facteurs de production français dans la production à l'étranger : en 2019, la France affichait ainsi un excédent de 21 milliards d'euros au titre des rémunérations de salariés à l'étranger et de 29 milliards au titre des revenus d'investissement, l'excédent des revenus issus des investissements directs à l'étranger (48 milliards) étant partiellement compensé par le déficit des revenus d'investissement de portefeuille. Cette structure de la balance courante, avec un déficit des échanges de biens important qui contribue à la désindustrialisation, reflète le mode d'internationalisation des entreprises françaises. L'inconvénient évident, pour l'économie française, est que les revenus tirés de la production à l'étranger n'apportent pas les mêmes bénéfices que les recettes d'exportation, qu'il s'agisse de volume d'emploi, de recettes fiscales ou de répartition sectorielle de l'activité ; vouloir favoriser les exportations reste donc pertinent, quand bien même les recettes de production à l'étranger devraient être réduites pour éviter de créer de nouveaux déséquilibres macroéconomiques.

2-Défendre l'autonomie stratégique, une nécessité qui doit cibler les produits d'importance critique

La préservation de son autonomie stratégique peut aussi motiver l'intervention de l'État pour soutenir son industrie. Les incertitudes liées à la disponibilité de produits « courants » peuvent être gérées par les entreprises en fonction de la volonté des ménages de payer pour limiter les risques correspondants, sans qu'une intervention publique soit justifiée. En revanche, dès lors qu'il s'agit de biens dont l'importance est critique, dans le sens où un défaut d'approvisionnement est inacceptable pour la collectivité, la puissance publique doit se donner les moyens de sécuriser son approvisionnement, quand bien même cela occasionnerait un surcoût substantiel.

De longue date, cette motivation explique l'intervention forte de l'État dans les secteurs de la défense, de l'énergie et de l'agroalimentaire. La crise sanitaire pointe des fragilités potentiellement problématiques dans deux autres domaines au moins : les produits de santé, étant donné les pénuries constatées de masques, de réactifs pour tests virologiques, de respirateurs, et les inquiétudes qui ont entouré la disponibilité de produits anesthésiques ; les infrastructures numériques, tant leur rôle paraît désormais central pour assurer le fonctionnement de l'économie et la capacité de l'État à gérer les situations de crise. Une intervention de l'État pourrait s'y appuyer sur des aides ciblées, des structures dédiées, des contraintes associées aux commandes publiques, des mesures réglementaires, voire dans certains cas des droits de douane.

L'évaluation détaillée de l'opportunité de telles interventions est cependant complexe. La production sur le territoire permet certes d'exercer un contrôle plus direct et de disposer de bases à partir desquelles une adaptation à une circonstance de crise est plus facile, mais elle ne permet pas toujours de sécuriser la disponibilité des biens, pour laquelle le stockage, la diversification des approvisionnements et les risques associés à chaque fournisseur doivent également être pris en considération.

3-Faire fructifier les externalités du secteur industriel

Le soutien à l'industrie peut, enfin, être motivé par ses spécificités territoriales, sociales et technologiques et par les externalités que celles-ci peuvent engendrer. L'industrie représente aujourd'hui une part de l'emploi total limitée et déclinante dans la plupart des économies riches (10% en France en 2019 pour l'industrie hors construction), mais elle se distingue qualitativement des autres secteurs à la fois par la localisation et la structure et les rémunérations de ses emplois. On trouve ainsi relativement plus d'emplois manufacturiers dans les bassins d'emploi moins densément peuplés, contribuant à la vitalité des territoires en dehors des grandes zones urbaines, y compris par les emplois qu'elle peut induire dans les autres secteurs. En outre, l'industrie valorise relativement bien les qualifications intermédiaires en comparaison des services, que ce soit en termes d'emplois ou de salaires.

L'autre spécificité majeure du secteur manufacturier est technologique, puisqu'il concentre la majorité de la dépense de R&D des entreprises françaises (70% en 2017). Même si l'effort de R&D est déjà puissamment aidé en France par le crédit d'impôt recherche, le processus d'innovation s'appuie souvent sur ses complémentarités avec la fabrication elle-même, qui doit donc être maintenue si l'on veut préserver les « communs industriels » qui permettent des interactions fertiles au niveau des territoires.

En somme, le soutien à la relocalisation, et plus généralement à la production industrielle, peuvent être justifiés, non pas comme une politique systématique, mais comme un outil visant des objectifs bien identifiés. Articuler précisément les buts poursuivis constitue une étape nécessaire pour permettre une mise en œuvre adaptée, c'est-à-dire nécessairement sélective et ciblée.

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