Remettre les impôts à plat, vraiment?
Henri Sterdyniak
OPINION. « Souveraineté numérique : l'Europe ne peut plus se contenter de réagir aux ingérences »
Idées & Débats
Henri Sterdyniak
Le Premier ministre a mis en place, en janvier 2014, un groupe de travail sur la remise à plat de la fiscalité des ménages. En même temps, il avoue : « le gouvernement n'a pas de doctrine sur ces sujets ». Il évoque des objectifs consensuels mais vagues : un impôt simple, efficace et juste. La fusion IR/CSG ne semble plus à l'ordre du jour. Restent deux axes : la retenue à la source (qui n'est qu'une modalité de paiement) ; la fusion RSA/PPE (qui ne concerne pas vraiment l'impôt). Faute d'une volonté politique claire, la montagne risque fort d'accoucher d'une souris. Et si la réforme fiscale n'était qu'un mythe ? Si notre système, fruit de nombreuses réformes, compliqué mais redistributif, n'était pas si mauvais et, du coup, difficilement améliorable ?
La taxation directe des ménages représentait en 2012, 11,3 % du PIB, en ajoutant la CSG-CRDS-prélèvements sociaux (5,3 % du PIB), l'impôt sur le revenu, IR, (3,25 %), les taxes foncières (0,85 %), la taxe d'habitation (0,8 %), les droits de succession et donation (0,45 %), les droits de mutation (0,4 %) et l'ISF (0,25 %). Par ailleurs, la taxation indirecte des ménages (TVA, TIPP…) représente 7,7 % du PIB ; les cotisations sociales employeurs (famille et maladie) n'ouvrant pas de droit à prestations, 6,2 %. L'impôt sur le revenu (et l'ISF) sont les seuls impôts progressifs, les seuls qui tiennent compte de l'ensemble des revenus (ou du patrimoine) du ménages et de ses caractéristiques du ménage). Leur poids est faible. Il est donc normal qu'ils soient, en eux-mêmes, fortement progressifs.
En même temps, il faut tenir compte de l'ensemble du système : la France se caractérise par la coexistence d'un impôt sur le revenu, très concentré et de faible rendement, d'une CSG proportionnelle et de cotisations employeurs non plafonnées et progressives (en raison de l'exonération sur les bas salaires). S'y ajoute la PPE, le RSA et les allocations logement et les diverses prestations familiales. Au total, le système est fortement redistributif, mais cette redistributivité est obtenu de manière compliquée. Comme le montre le tableau 1, la famille la plus pauvre reçoit plus qu'elle paye ; la famille la plus riche a un taux de prélèvement de 46 % (dont 12 points seulement viennent de l'IR). Le premier choix à faire est politique : veut-on un système encore plus redistributif ?
Tableau 1. Fiscalité et redistribution (famille avec deux enfants), en euros par mois, en 2013
SMIC
4 SMIC
10 SMIC
Salaire brut (1)
1 430
5720
14 302
Cotisations maladie-famille (2)
297
1189
2 975
Cotisations vieillesse-chômage patronale (3)
330
1318
3318
Cotisations vieillesse-chômage salariés (4)
197
789
1836
Exonération bas-salaires (5)
-372
CSG-CRDS (6)
112
450
1 124
RSA/AL/AF/ARS (7)
371/280/129/60
129
IR (8)
0
235
1 846
TVA (9)
327
656
1 284
Impôt-prestations* (10)
-476
2 401
7 100
Taux net d'imposition (11)
-41,1 %
39,2 %
46,0 %
Rendre le système encore plus redistributif supposerait, par exemple, de réduire le poids de la TVA pour augmenter celui de l'IR. C'est l'inverse qui est préconisé aujourd'hui par l'OCDE et la Commission européenne qui pensent que l'IR décourage l'activité, tandis que la TVA est relativement neutre et indolore.
La taxe d'habitation est doublement injuste. Elle est basée sur des valeurs locatives périmées. Elle est lourde dans les communes pauvres et légère dans les communes riches. Il est légitime que l'impôt local qui finance des dépenses locales s'appuie sur la valeur du logement habité. Une base différente de celle de l'IR permet de frapper quelque peu ceux qui fraudent l'IR. Mais, les impôts locaux ne doivent pas financer des dépenses nationales décentralisées. Aussi, faudrait-il réviser les valeurs locatives, réduire nettement le poids de la taxe d'habitation (et de la taxe foncière) pour financer par l'IR des dotations aux collectivités locales assises sur leurs besoins mesurés par les caractéristiques de leur population.
L’actualité qui compte pour vous, chaque jour dans votre boîte mail.
Un projet miracle a surgi : la fusion de l'IR et de la CSG. Selon Thomas Piketty, c'est même le marqueur d'une réforme fiscale de gauche. Mais ni les modalités, ni les objectifs de cette fusion ne sont pas précisés. Cette fusion vise-t-elle à augmenter le caractère progressif de l'impôt ou, au contraire, pour permettre le prélèvement à la source, aboutira-t-elle à simplifier l'impôt, à réduire sa progressivité, à ne plus faire le total des revenus de la famille, à ne tenir compte de sa composition ? Elle se heurte à l'opposition des syndicats à la fusion d'un impôt d'Etat avec la CSG dont le produit est directement affecté à la protection sociale. La fusion irait dans le sens d'une étatisation totale de l'assurance maladie et famille avec le risque que les prestations sociales deviennent de plus en plus des variables d'ajustement des finances publiques.
Certains pensent que la fusion permettrait de répartir plus équitablement la charge fiscale entre revenus du travail et du capital et d'augmenter le caractère redistributif de la fiscalité. Mais la France est déjà l'un des pays qui taxe le plus les hauts revenus, les patrimoines importants et les revenus du capital. Ceux-ci sont déjà fortement taxés, après les hausses pratiquées par les gouvernements Fillon, puis Ayrault. Compte tenu de l'inflation, des prélèvements sociaux et de l'IS déjà supportés, les revenus du capital financier sont déjà, en principe, taxés comme les revenus du travail.
Certes, la fusion pourrait être l'occasion de remettre en cause les différents dispositifs qui réduisent l'assiette de l'IR. Mais, n'est-ce pas oublier le rôle incitatif de la fiscalité ? De nombreux dispositifs, même complexes, sont légitimes pour des raisons d'équité horizontale (comme le quotient familial), d'aide à l'emploi (les crédits d'impôts pour la garde des enfants), d'aide aux travailleurs pauvres (comme la PPE) ou d'incitation (comme les crédits d'impôts pour les dons aux œuvres, les cotisations syndicales, les travaux d'économie d'énergie) : il faudra les remplacer par des subventions explicites ou les maintenir dans l'impôt fusionné. Ceci demande plus un travail patient de remise en cause des niches fiscales et de chasse à aux mécanismes d'optimisation fiscale, d'ailleurs bien engagés depuis quelques années, qu'une grande réforme.
Reste le cas des revenus non-taxés. Faut-il, pour inciter à l'épargne longue ou risquée, conserver la non-imposition de certains revenus du capital (les PEA) et les privilèges fiscaux de l'assurance-vie ? Non, sans doute. Tous les revenus doivent subir la même imposition ; c'est aux organismes financiers de rendre attractifs leurs produits. Les loyers implicites (ceux dont bénéficient les personnes qui logent dans un appartement dont ils sont propriétaires) ne sont actuellement pas imposables, ce qui favorise de façon injustifiée ce type de placement. Une réforme courageuse les ferait supporter une certaine imposition, ce qui permettrait de rendre non-imposables les charges d'intérêt des accédants à la propriété ; on aiderait ainsi les jeunes ménages au détriment des ménages déjà installés. Enfin, il faudrait lutter contre l'évasion fiscale que permet la non-taxation des plus-values non-réalisées (utilisation abusive du plafonnement de l'ISF, purge des plus-values par donation ou décès, création de société ad hoc).
Le législateur devra trancher la question de la familialisation ou de l'individualisation de l'IR. L'Etat doit-il, ou non, reconnaître le droit aux individus de mettre en commun leurs revenus et de les partager avec leurs enfants ? Mais, mettre en cause le caractère familial de notre fiscalité est-ce l'urgence de l'heure ? Selon nous, le quotient familial est une composante indispensable de l'impôt progressif puisqu'il garantit que des familles de tailles différentes, mais de même niveau de vie, supportent le même taux d'imposition. L'individualisation impliquerait les transferts de charges importants au détriment des familles mono-actives, des familles nombreuses ou des familles des classes moyennes. A taux constant, elle impliquerait une forte hausse des impôts portant sur les ménages. Une réduction uniforme des taux serait fortement anti-redistributive au détriment des familles et en faveur des célibataires sans enfants. Certes, on pourrait préconiser que l'individualisation s'accompagne d'une forte augmentation des prestations en faveur des enfants (en particulier des familles nombreuses). On aboutirait alors à un système plus redistributif en faveur des familles pauvres, mais les familles des classes moyennes seraient perdantes, ce qui pose des questions délicates d'équité horizontale. Surtout, rien ne garantit, dans le contexte actuel, que la hausse des prestations ait lieu, avec l'ampleur nécessaire. La baisse du plafond du quotient familial, de 2 336 euros à 1 500 euros, réalisée par le gouvernement Ayrault était arbitraire ; il aurait fallu baser et indexer le plafond sur le coût moyen des enfants. Dans cette optique, le niveau de 2 336 euros était satisfaisant.
Remettre en cause la conjugalisation de l'impôt suppose aussi de remettre en cause les pensions de réversion et les prestations compensatoires. A court terme, les femmes seraient perdantes. Plafonner l'avantage procuré par la déclaration conjointe est compliqué, car comment évaluer cet avantage quand les couples mettent en commun leurs patrimoines et contribuent, selon leurs capacités, aux frais d'élevage des enfants ?
La CRDS-CSG devait être un prélèvement simple frappant tous les revenus. Actuellement, elle frappe les actifs au taux de 8 % (dont 5,1 % déductibles pour le calcul de l'IR). Les retraités, sous condition de ressources, paient un taux de 7,1 % (dont 4,2 % déductibles). Les chômeurs, eux-aussi sous conditions de ressources, paient 6,7 % (dont 3,8 % déductibles). Y compris prélèvements sociaux, les revenus du capital paient 15,5 % (dont 5,1 points déductibles). Deux discours contradictoires peuvent être tenus. Pour les uns, la déductibilité est un avantage fiscal injustifié, qui coûte 9 milliards, qui ne profite qu'aux contribuables les plus riches et d'autant plus qu'ils sont riches. Pour d'autres, dont je suis, il n'est pas justifié de faire payer un impôt sur des revenus qui n'ont pas effectivement été reçus, sur des contributions sociales qui, finançant des prestations universelles ou d'assistance, n'ouvrent aucun droit. Il s'agit de plus d'un débat arbitraire puisque la déductibilité (ou la non-déductibilité) peuvent être compensée par la modification des barèmes. Pour la tranche à 30 % par exemple, le système actuel est équivalent à un système où la CSG ne serait pas déductible mais le taux de l'IR serait de 28 % ou à un système de déductibilité totale avec un taux de 31 %. Pour des raisons de transparence et de simplicité, je préfère un système de déductibilité totale, quitte à augmenter un peu les taux de l'IR.
Le barème actuel de l'IR a deux défauts. D'une part, il comporte deux complications inutiles : la décote et la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, qui devraient être incorporées au barème (en montant le haut de la tranche à 0 % et en créant une tranche à 50 %). Le taux supérieur est nominalement de 45 % (49 % avec la contribution temporaire), mais il faut y ajouter la CSG-CRDS et, pour faire des comparaisons internationales, tenir compte du fait que les cotisations maladie et famille ne sont pas plafonnées en France (contrairement à la plupart des pays). Le taux de 45 % est donc en fait un taux de 60 %, à comparer à 50 % au Royaume-Uni (qui doit baisser à 45 %), à 47,5 % en Allemagne. Le problème est que les taux français de 41 et 45 % ne s'appliquent qu'à des niveaux très élevés de revenus. Il faudrait donc non pas tant augmenter les taux, qu'abaisser nettement le niveau de revenu auxquels ils s'appliquent.
Passer à un système de prélèvement à la source est un souhait de l'administration fiscale. Cette réforme aurait l'avantage de donner l'impression de moderniser le système français. Mais tout dépend de la façon dont s'effectue ce prélèvement. Actuellement, l'entreprise n'a pas à connaître les autres revenus du salarié, ni les revenus de son conjoint. Un système simple de prélèvement à la source obligerait à passer à un système d'imposition individuel, ne faisant pas la somme des revenus du travail et des revenus du capital. Ceci réduirait fortement le caractère familial et progressif du système français. Sinon, le prélèvement à la source pourrait n'être qu'un acompte ; chaque contribuable indiquerait à son entreprise et à sa banque son taux moyen de l'année précédente, le solde serait prélevé l'année suivante, sur rôle : le système ne serait guère simplifié.
Comme c'est l'entreprise qui ferait le lien entre le salarié et le fisc, c'est elle qui aurait un surcoût de formalités, qui devrait juger s'il est légitime par exemple qu'un salarié demande une baisse de son prélèvement en cours d'année (car il a eu un enfant ou que son conjoint a perdu son emploi). Chaque couple marié devra se partager la charge du prélèvement, ce qui posera problème si les revenus sont dissemblables. Enfin, l'année de transition est difficilement gérable.
On ne peut faire l'impasse sur les revenus d'une année N car certains contribuables y concentreraient certains revenus (plus-values) tandis que d'autres perdraient des droits à crédit d'impôt. La mesure devrait frapper par surprise. On pourrait imaginer de réclamer en N +1 la demi-somme des impôts dus pour les années N et N+1 (ou le maximum). Ce sera compliqué et conflictuel. Est-ce vraiment la priorité que de mobiliser les entreprises sur ce projet ? De même, il est impossible de rendre la CSG progressive, sans introduire les mêmes complications que le prélèvement à la source de l'IR.
Certains souhaitent fusionner tous les dispositifs aidant les plus pauvres (RSA, PPE, allocation logement, complément familial), dans un impôt négatif géré par le fisc, en oubliant la nécessité d'un suivi fin, personnalisé et en temps réel, que permet la gestion par les caisses d'allocations familiales. L'assistance aux plus pauvres doit être familialisée, ce qui est incompatible avec les objectifs d'individualisation et de prélèvement à la source.
Le premier ministre a évoqué la fusion du RSA et de la PPE dans un dispositif rénové. Le fait est que ces deux dispositifs poursuivaient trois objectifs : fournir un revenu minimum, sortir de la pauvreté les familles à bas-salaires, inciter à l'emploi. Le résultat est médiocre : la PPE, compliquée et versée avec un trop long délai, est peu incitative ; le RSA-activité, trop complexe et inquisitorial, est caractérisé par un taux élevé de non-recours.
Le rapport Sirugue a proposé de remplacer le RSA-activité par une prime d'activité, qui ne règlerait guère les problèmes : son barème serait compliqué et arbitraire, son extension aux 18-25 ans serait payé par une dégradation de la situation des allocataires actuels. Il faudrait consacrer plus de moyens financiers pour créer une allocation d'insertion pour les jeunes de 18-25 ans, qui ne trouvent pas d'emploi. Il faudrait recentrer le RSA sur les familles sans ressources tout en repensant le complément familial afin de verser une allocation dégressive à toutes les familles pauvres avec enfants, que les parents soient actifs ou chômeurs, de sorte de ne pas avoir un dispositif trop inquisitorial pour les travailleurs pauvres. Il faudrait enfin remplacer la PPE par une revalorisation du SMIC compensée pour les entreprises par une exonération des cotisations sociales sur les bas salaires.
À lire également
On le voit. Il n'y aura pas une grande réforme miracle. Au mieux, peut-on espérer un système un peu plus simple, donnant un peu plus aux familles en difficulté, mais taxant aussi un peu plus les classes moyennes supérieures.
Henri Sterdyniak
