Ce que la crise de la Covid nous dit de l’UE

Cette année, la journée de l'Europe (le 9 mai) a fait écho au premier anniversaire du plan de relance européen, symbole de la panoplie de politiques publiques déployée en réponse à la crise sanitaire, économique et sociale du Covid. Si cette journée est célébrée le 9 mai, c'est parce que le 9 mai 1950 Robert Schuman prononça son discours sur l'Europe du charbon et de l'acier, à l'origine de la construction européenne. Et c'est le 18 mai 2020 qu'a été proposée l'initiative franco-allemande pour un plan de relance, suivie 9 jours plus tard par le lancement du projet complet par la Commission européenne.

Ce plan de relance marque indéniablement un approfondissement de l'intégration européenne. Pour autant, si la crise du Covid-19 a conforté l'adage historique de Jean Monnet selon lequel l'histoire de l'UE est vouée à être une succession de crises et de relances, la réponse à la pandémie a souligné plusieurs fragilités structurelles apparues dans l'histoire récente des Européens.

L'UE à l'épreuve d'une politique vaccinale commune

Premier révélateur de ces difficultés : la politique vaccinale. Le fait de procéder à des achats groupés de vaccins a été une très bonne initiative, puisqu'elle a permis aux Européens d'atteindre une taille critique comme clients de grandes entreprises d'envergure mondiale. Avec les achats groupés de masques et de matériel qui avaient eu lieu en urgence à partir de mars 2020, ce fut une avancée significative dans les politiques publiques de santé.

Si cette stratégie n'avait pas été mise en place, les États membres de l'Union européenne auraient passé leurs commandes en ordre dispersé et se seraient concurrencés entre eux. Certains pays auraient acheté énormément, y compris au-delà de leurs besoins immédiats), tandis que d'autres se seraient trouvés démunis.

En revanche, la négociation avec les laboratoires pharmaceutiques a pris plus de temps que celle menée par les gouvernements de trois autres pays industrialisés, à savoir les États-Unis, le Royaume-Uni et Israël. La raison de ce retard réside dans la recherche par la Commission européenne des prix les plus bas possible - un mauvais calcul au vu de l'urgence sanitaire.

Bruxelles a voulu négocier les prix au plus juste car elle savait qu'une partie de l'opinion européenne se méfiait des bénéfices énormes que certaines entreprises pharmaceutiques pourraient réaliser grâce à la vaccination contre l'épidémie.

De même, les Européens, contrairement aux Israéliens et aux Britanniques, ont refusé d'utiliser la procédure dite d'autorisation de mise sur la marché en urgence pour les vaccins contre le Covid-19. Ils ont recouru à une autorisation de mise sur le marché conditionnelle après avoir soigneusement étudié les données scientifiques. Cette façon de procéder reflète la sensibilité particulière, bien plus élevée en Europe qu'ailleurs, à ce qu'on appelle le principe de précaution.

Sur ce point, on ne peut pas se contenter de pointer l'administration européenne. Cette décision jointe de la Commission et des gouvernements européens reflète ce que sont les Européens. Elle s'explique par le fait que la société européenne se caractérise par une aversion au risque plus grande, et une moindre appétence pour l'innovation qu'au Royaume-Uni, aux États-Unis ou même en Chine. Démographiquement vieillissante, l'Europe est devenue une région du monde plus prudente qu'ailleurs.

Enfin, ne mettre aucune entrave à l'exportation par les laboratoires des vaccins fabriqués sur le sol européen s'est révélé naïf. On sait bien que les Européens sont très défavorables au protectionnisme, mais l'importance de la crise aurait dû appeler à faire une exception.

Toutefois,le retard dans la campagne vaccinale est relatif. L'Europe vaccine d'ores et déjà bien plus que l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la Corée ou le Japon. Ces pays avaient su prévenir une mortalité élevée causée par le Covid-19 - ce que n'avaient pas su faire les Européens.

Les mauvais choix économiques du continent

De même, la pandémie a permis de mieux comprendre qu'en calant leurs stratégies industrielles sur la division internationale du travail et la théorie de l'avantage comparatif des nations, les Européens (industriels, secteur bancaire, autorités politiques, consommateurs) ont manqué de vision stratégique et prospective. C'est ainsi qu'en quinze ans, ils ont cessé de fabriquer certains produits de santé de base, comme les masques.

La crise sanitaire a aussi dévoilé l'existence d'un certain retard technologique et industriel de l'Europe, notamment celui de la France, dans une innovation médicale majeure, les vaccins à ARN messager. En attendant l'arrivée de l'allemand Curevac, les deux vaccins à ARN messager autorisés pour l'instant en Europe sont américains (Moderna et Pfizer, allié à l'allemand BioNtech).

Le problème ne date pas d'aujourd'hui. La part du PIB finançant la recherche-développement est en Europe structurellement plus faible que dans les autres pays de l'OCDE : plus faible qu'au Japon et en Corée, plus faible qu'aux États-Unis. L'UE a pourtant essayé de réagir. Dans les années 1980, elle a créé un programme cadre pour la recherche et l'innovation qui mobilise chaque année 7 % de son budget. Apparemment modestes, ces montants ont un effet de levier important car il s'agit uniquement de crédits d'investissement.

Pour autant, la recherche-développement reste encore, pour l'essentiel, à la main des États membres et des entreprises. Lorsqu'on se penche sur les chiffres, on se rend compte qu'en France et dans de nombreux pays de l'UE, les entreprises du secteur privé sous-investissent dans la R&D, en comparaison des autres pays de l'OCDE. Le cas Sanofi a éclairé cette réalité. L'étude des raisons pour lesquelles l'entreprise pharmaceutique française s'est montrée incapable de créer un vaccin a révélé qu'elle valorisait depuis une quinzaine d'années des produits et des technologies ayant déjà fait leurs preuves, et investissait proportionnellement moins dans l'innovation. Ici aussi, l'aversion au risque fait des dégâts.

Un plan de relance pour sortir l'Europe du monde d'avant ?

Le plan de relance est comme une tentative de correction de ces insuffisances. Il consiste en un budget extraordinaire de 750 milliards d'euros qui vient s'ajouter au budget pluriannuel ordinaire de l'UE et aux budgets annuels des États membres. Il illustre la capacité de la construction européenne à stimuler spécifiquement l'innovation et à financer l'avenir des Européens : une proportion importante des dépenses de ce budget est fléchée vers des dépenses tournées vers l'avenir, comme la transition énergétique, l'innovation et le numérique.

Ce plan de relance est aussi un approfondissement de la construction européenne en elle-même. La controverse qui opposait les Européens entre eux depuis trente ans a été tranchée en trois mois au printemps 2020. Que ce soit au niveau des États ou au niveau des familles politiques, on se disputait sur l'abandon ou non des critères de Maastricht, sur la nécessité de constituer ou non un budget fédéral commun et sur le financement ou non d'un tel budget par l'émission d'une dette commune. Les critères de Maastricht ont été suspendus à l'unanimité des États membres ; le principe du plan de relance avec d'importants montants répartis entre les pays, le tout financé par des bons du trésor européens, également. On peut débattre de la pertinence de cette stratégie, mais il est clair qu'il s'agit d'une avancée de l'Europe comme construction politique intégrée.

Au-delà du plan de relance, il est probable qu'on ne reviendra pas au statu quo précédant la crise. L'époque et les motifs à l'origine des critères de Maastricht, de 1988 à 1992, ont trop changé pour qu'il soit possible de repartir sur les mêmes bases.

Pour autant, la pandémie a révélé les faiblesses des Européens en tant que société : un peu vieillissants, trop précautionneux, moins réactifs, moins agiles qu'ailleurs. L'Union européenne est un levier qui permet de pallier certaines des difficultés révélées par l'épidémie. Mais il en faudra plus pour modifier des traits de caractère structurels qui font des Européens une société un peu moins centrale dans le monde.

______

(*) Par Sylvain Kahn, Professeur agrégé d'histoire, docteur en géographie, Centre d'histoire de Sciences Po, Sciences Po.

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.