Dani Rodrik
L'Union européenne célébrera ce mois-ci le 60e anniversaire de son traité fondateur, le Traité de Rome, qui a institué la Communauté économique européenne. Il y a sans aucun doute beaucoup à célébrer. Après des siècles de guerre, de bouleversements et de massacres, l'Europe est en paix et démocratique. L'UE a accueilli 11 anciens pays du bloc soviétique dans son giron, guidant avec succès leurs transitions post-communistes. Et, à une époque de fortes inégalités, les pays membres de l'UE présentent les plus faibles écarts de revenus du monde entier.
Mais tout cela correspond à des réussites passées. Aujourd'hui, l'Union est embourbée dans une crise existentielle profonde, et son avenir est fortement remis en question. Les symptômes sont visibles partout: le Brexit, les niveaux écrasants du chômage des jeunes en Grèce et en Espagne, la dette et la stagnation en Italie, la montée des mouvements populistes, ainsi que les réactions brutales contre les immigrés et l'euro. Tous soulignent la nécessité d'une refonte majeure des institutions européennes.
C'est pourquoi il était grand temps que le Président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker propose un nouveau livre blanc sur l'avenir de l'Europe. Juncker y expose cinq voies possibles: continuer le programme actuel, se concentrer uniquement sur le marché unique, permettre à certains pays de se déplacer plus rapidement que d'autres vers une plus grande intégration, revoir à la baisse le programme, et tout faire pour mettre en œuvre un plan ambitieux pour une intégration uniforme et plus complète.
Il est difficile de ne pas comprendre Juncker. Alors que les politiciens européens sont préoccupés par leurs batailles nationales et que les institutions européennes de Bruxelles représentent une cible pour la frustration populaire, il pouvait difficilement s'engager davantage. Pourtant, son rapport est décevant. Il évite le défi central que l'UE doit affronter et surmonter.
Si les démocraties européennes veulent retrouver leur santé, les intégrations économique et politique ne peuvent pas rester désynchronisées. Soit l'intégration politique rattrape l'intégration économique, soit l'intégration économique doit être revue à la baisse. Tant que cette décision est éludée, l'UE restera dysfonctionnelle.
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Lorsqu'ils seront confrontés à ce choix difficile, les Etats membres opteront vraisemblablement pour différentes positions le long du continuum de l'intégration économico-politique. Cela implique que l'Europe doit développer la flexibilité et les arrangements institutionnels nécessaires pour s'en accommoder.
Dès le début, l'Europe a été construite sur un argument « fonctionnaliste »: l'intégration politique suivrait l'intégration économique. Le livre blanc de Juncker s'ouvre de manière appropriée sur une citation de 1950 du fondateur de la Communauté économique européenne (et Premier ministre français) Robert Schuman : « L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble: elle se fera par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait ». Commençons par construire les mécanismes de coopération économique, et cela préparera le terrain pour des institutions politiques communes.
Cette approche a bien fonctionné au début. Elle a permis à l'intégration économique d'avoir toujours un pas d'avance sur l'intégration politique - mais sans jamais être trop loin. Puis, après les années 1980, l'UE a fait un saut dans l'inconnu. Elle a adopté un ambitieux programme de marché unique qui visait à unifier les économies européennes, éliminant progressivement les politiques nationales entravant la libre circulation non seulement des marchandises, mais aussi des services, des personnes et des capitaux. L'euro, qui a établi une monnaie unique au sein d'un sous-ensemble des Etats membres, était le prolongement logique de ce programme. C'était une hyper-mondialisation à l'échelle européenne.
Le nouvel ordre du jour était le fait d'une confluence de facteurs. De nombreux économistes et technocrates estimaient que les gouvernements européens étaient devenus trop interventionnistes et qu'une intégration économique profonde adossée à une monnaie unique disciplinerait les Etats. Dans cette perspective, le déséquilibre entre les bras économique et politique du processus d'intégration était une caractéristique, et non pas un bug.
De nombreux hommes politiques, cependant, ont reconnu que le déséquilibre était potentiellement problématique. Mais ils supposaient que le fonctionnalisme finirait par venir à la rescousse: les institutions politiques quasi fédérales nécessaires pour soutenir le marché unique se développeraient avec le temps.
Les grandes puissances européennes ont joué leur rôle. Les Français pensaient que transférer de l'autorité économique aux bureaucrates de Bruxelles renforcerait la puissance nationale française et le prestige mondial. Les Allemands, désireux d'obtenir l'accord de la France en faveur de la réunification allemande, leur ont emboité le pas.
Il y avait une alternative. L'Europe aurait pu permettre à un modèle social commun de se développer parallèlement à l'intégration économique. Il aurait fallu intégrer non seulement les marchés mais aussi les politiques sociales, les institutions du marché du travail et les régimes fiscaux. La diversité des modèles sociaux à travers l'Europe et la difficulté de parvenir à un accord sur des règles communes auraient agi comme un frein naturel sur le rythme et l'ampleur de l'intégration.
Loin d'être un inconvénient, cela aurait fourni un correctif utile concernant la vitesse et l'ampleur de l'intégration les plus souhaitables. Le résultat aurait pu être une plus petite UE, plus profondément intégrée dans toutes les dimensions, ou bien une UE avec autant de membres qu'aujourd'hui, mais beaucoup moins ambitieuse dans son envergure économique.
Aujourd'hui, cela pourrait être trop tard pour tenter une intégration fiscale et politique de l'UE. Moins d'un Européen sur cinq est en faveur d'un abandon de pouvoir par les Etats-nations membres.
Les optimistes diront que cela est dû moins à une réelle aversion pour tout ce qui vient de Bruxelles ou Strasbourg qu'au fait que le public associe « plus d'Europe » à une insistance technocratique sur le marché unique et l'absence d'un modèle alternatif attrayant. Peut-être l'émergence de nouveaux dirigeants et de nouvelles formations politiques permettra-t-elle d'esquisser un tel modèle et de susciter de l'enthousiasme sur un projet européen réformé.
Les pessimistes, d'autre part, espéreront que, dans quelques coins sombres des couloirs du pouvoir à Berlin et Paris, des économistes et avocats sont en train de préparer secrètement un plan B à déployer le jour où un assouplissement de l'union économique ne pourra plus être reporté.
Traduit de l'anglais par Timothée Demont
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Dani Rodrik
