Chine : les nouveaux défis de l'urbanisation

Les chiffres sont vertigineux, l'échelle presque inhumaine. Depuis le début des réformes économiques, lancées il y a plus de trente ans, le pays agricole qu'était la Chine concentre aujourd'hui les plus grandes villes du monde. Concrètement, cela signifie qu'en trois décennies, plus de 500 millions de ruraux ont été reconvertis en urbains, parfois de force. On trouve en Chine, selon un rapport de l'OCDE publié cette année, 15 villes de plus de 10 millions d'habitants... En incluant ses faubourgs, Shanghai compte 34 millions d'habitants, et Pékin 23,9 millions.

Certes, cette urbanisation accélérée a été un vrai succès d'ingénierie civile. La Chine a désormais le plus grand réseau TGV du monde. Toutes les villes de plus de 500 000 habitants y sont reliées. Shanghai vient d'inaugurer cette année sa « Shanghai Tower », deuxième tour plus haute du monde. Un gratte-ciel futuriste qui passe du vert au violet, au jaune puis au rouge tout en s'élevant dans le ciel. Dans les années 1990, au même endroit, il n'y avait que des marécages insalubres... D'ailleurs, la ville qui a accueilli l'Exposition universelle de 2010 est à elle seule une vitrine de modernité architecturale, et ses immeubles, connus pour leurs sommets excentriques, figurent désormais dans de nombreux films de Hollywood.

Une ville inhumaine, où la voiture est reine

Mais ce n'est pas la seule ville chinoise qui s'inscrit dans le livre des records. Chengdu, dans le Sud-Ouest, possède le plus grand centre commercial du monde ; Zhengzhou, capitale de la province du Henan, au centre, la plus grande gare TGV. Au vu de ses simples infrastructures, la Chine a accompli la tâche quasi-impossible de passer d'un pays sous-développé à un des plus modernes du monde à peine une génération. Cette urbanisation éclair a permis à la Chine non seulement d'assurer des taux de croissance supérieurs à 10 % pendant trois décennies, mais surtout de sortir de la pauvreté plus de 500 millions de personnes en leur fournissant un toit, l'électricité, l'accès à des réseaux de transports en commun et à de meilleurs soins hospitaliers. Contrairement aux autres pays en développement, elle a évité la case bidonvilles insalubres et violences urbaines.

Mais l'ardoise laissée par cette croissance effrénée et obsessionnelle est lourde : gares et aéroports vides, villes fantômes, surcapacités dans toute la chaîne de production, pollution de la terre, du sol et de l'eau, gaspillage des ressources, une population de travailleurs migrants - sans eux, ce défi n'aurait jamais pu voir être relevé - qui ne bénéficient d'aucun droit social hors de leur ville de naissance.

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De plus, l'urbanisation a souvent été faite en dépit du bon sens. Prenons l'exemple de Pékin. Certes, la capitale de la deuxième économie mondiale s'est dotée d'un réseau de lignes de métro qui couvre maintenant plus de 470 km, soit plus du double de celui de Paris. Mais les stations sont créées non pour répondre à un besoin, mais de manière systématiquement équidistante l'une de l'autre. Même souci d'équilibre mathématique pour les croisements et ronds-points. Selon le bureau de l'urbanisme municipal, il doit y avoir une artère tous les 500 mètres et une route à huit voies tous les kilomètres. Le résultat : une ville inhumaine, où la voiture est reine faute d'un réseau de transports en commun adéquat, traversée par des boulevards embouteillés de la taille d'autoroutes. Il faut parfois marcher pendant 15 minutes avant de traverser une rue, sans parler de la quasi-absence de trottoirs assez larges pour les poussettes... Le Pékinois passe deux fois plus de temps dans sa voiture pour aller travailler qu'un New-Yorkais.

Il faut rappeler que, traditionnellement, les villes chinoises des années 1950 ont été construites autour d'unités de travail : l'entreprise prenait en charge la vie de l'employé du lever au coucher. La manière de penser la ville n'a pas tellement changé (le métro de Pékin avait été construit pour des raisons militaires et non civiles), alors que la société, elle, s'est métamorphosée. En bref, le premier souci des gouvernements locaux a été la croissance, encore la croissance, et peu ou pas de souci pour l'humain. C'est toujours le cas aujourd'hui.

Un modèle à bout de souffle

Mais le modèle est à bout de souffle. Les inégalités se creusent. Les images de villes englouties par un nuage épais de pollution sont légion. En mars 2014, la Banque mondiale, en partenariat avec un institut de recherche chinois proche du gouvernement, a mis en garde contre l'urbanisation telle qu'elle a été réalisée jusqu'ici. Ce document de 244 pages épingle l'urbanisation chinoise décrite comme « inefficace » et qui « a atteint ses limites ». « La croissance de la Chine a été tirée par l'investissement plus que par la productivité. Or, les investissements deviennent de moins en moins efficaces pour générer de la croissance, tant au niveau national qu'au niveau des villes », peut-on y lire.

Selon le document, il existe deux principaux problèmes qui bloquent une meilleure gestion urbaine. En premier lieu, le fait que les fermiers ne sont pas propriétaires de leurs terres. Cela permet aux gouvernements locaux de les exproprier à moindre coût puis de revendre le terrain avec une forte plus-value aux promoteurs. Deuxièmement, le « hukou », qui lie une personne à son lieu de naissance et lui donne accès aux services publics - écoles, hôpitaux, retraites -, et dont des millions de travailleurs migrants sont aujourd'hui exclus.

C'est donc une véritable réforme fiscale et sociale qu'il faut mettre en oeuvre. Le gouvernement est tout à fait au courant des problèmes et, alors que la croissance chinoise s'essouffle, il a besoin plus que jamais de compter sur l'urbanisation pour donner à la Chine de nouveaux relais de croissance. Alors que faire ?

Li Keqiang, Premier ministre depuis 2012, l'a dit et redit, l'urbanisation va continuer de plus belle... Il compte loger encore 250 millions de personnes dans les villes d'ici à dix ans, soit 25 millions par an. Car c'est bien cette population urbaine amenée à consommer qui va être le moteur de la croissance chinoise à venir. Le taux d'urbanisation doit passer d'environ 55 % aujourd'hui à 70 % en 2030. « Toutes ces nouvelles villes sont censées être le moteur de la croissance et sevrer la Chine de sa dépendance vis-à-vis des investissements », explique Karen Seto, expert d'urbanisme à Yale, dans un commentaire sur le nouveau plan d'urbanisation chinois. Ce dernier, sous le nom de « Plan national d'un nouveau type d'urbanisation », a été rendu public en mars 2014. Il cerne en partie les problèmes en prônant un développement urbain « centré sur l'humain ».

Encore une centrale au charbon près de Pékin

Le plan prévoit notamment de légaliser la situation de 100 millions de travailleurs migrants en leur donnant un « hukou » urbain. C'est-à-dire qu'ils pourront scolariser leurs enfants et avoir accès aux services sociaux sur leur lieu de travail. La deuxième grande nouveauté est la création de « mégacités » qui rassembleraient géographiquement plus de 100 millions de personnes. Trois sont prévus : autour de Pékin, de Shanghai et la dernière dans le Pearl River Delta, au Sud. « Le but de ces mégacités est de rendre les villes plus efficaces dans l'utilisation des ressources », explique Biliang Hu, professeur d'économie et doyen de l'Université normale de Pékin. « Pékin, par exemple, va devenir une ville culturelle. Toutes les industries vont être délocalisées dans le Hebei, la province voisine. »

Cependant, le plan, qui s'étend jusqu'en 2020, laisse de côté de nombreuses questions, dont le financement de toutes ces nouvelles villes alors que les gouvernements locaux sont encore lourdement endettés ; un héritage du dernier boom des investissements de 2008-2009. Le problème épineux de l'accès à la propriété des habitants ruraux n'est pas non plus résolu. Et surtout, la question environnementale est à peine mentionnée.

Pour preuve, le fait qu'une nouvelle centrale thermique au charbon est en construction juste derrière les limites géographiques de Pékin. Elle a une capacité de 700 mégawatts et ce en dépit des annonces répétées du gouvernement chinois et municipal de réduire le rôle du charbon dans la production d'électricité.

« Vous avez lu le nouveau plan ? Eh bien, vous n'y verrez presque aucune allusion à la protection de l'environnement et à la pollution atmosphérique. L'accent a été mis ailleurs », remarque Biliang Hu.

À la question de savoir pourquoi, le professeur, ancien économiste à la Banque mondiale, hoche la tête et répond qu'il n'en sait rien. « Le plan ne prend pas en compte l'économie de marché pour régir une ville. Cela veut dire qu'une ville peut être créée dans un endroit aride et sans accès à l'eau juste parce que le gouvernement l'a décidé ainsi. C'est dans la tradition chinoise de planifier, mais cela ne fonctionne pas. »