En octobre, une coalition de plusieurs chefs d'Etats, dirigeants d'organisations internationales et de collectivités locales, parmi lesquels François Hollande et Angela Merkel, a lancé un appel destiné aux autres pays et à l'ensemble des entreprises, insistant sur la nécessité d'instaurer un prix du carbone afin d'accélérer la transition écologique. Quelques jours plus tôt, la présidente du FMI, Christine Lagarde, plaidait publiquement pour l'introduction par les divers Etats d'une taxe carbone, alors que la ministre de l'Environnement française Ségolène Royal se prononçait pour l'instauration d'un prix plancher permettant de redresser en France le marché du carbone lancé en 2005 par l'Union européenne.
Mais comment fonctionne concrètement un système de tarification des gaz à effet de serre? Raphaël Trotignon, responsable de l'équipe de recherche "Prix et marchés du carbone" à la chaire d'économie du climat, et coauteur du livre Le climat à quel prix, publié en juin 2015 par Odile Jacob, explique à La Tribune les tenants et les aboutissants de cet instrument des politique climatiques.
LA TRIBUNE - Qu'entend-on par "prix du carbone"?
RAPHAEL TROTIGNON - "Il s'agit d'attribuer un prix à un bien qui jusqu'à des temps récents n'en avait pas. Par nature, le droit d'émettre des gaz à effet de serre dans l'atmosphère est en effet illimité: le prix du carbone est donc égal à zéro. Pour limiter les émissions, il faut donc les tarifier, et faire ainsi payer aux acteurs économiques le coût de leurs dégâts."
Deux instruments peuvent être et ont été utilisés pour parvenir à une tarification du carbone: l'instauration d'un marché de permis ou le recours à une taxe. Quelles sont les différences entre ces deux dispositifs?
"Si le résultat final est le même, à savoir tarifier et limiter les émissions, la démarche est en revanche opposée. Dans le premier cas, le gouvernement fixe le prix que les pollueurs devront débourser pour chaque tonne de CO2 rejetée dans l'atmosphère, en pariant que cette contrainte économique permettra de plafonner à un certain niveau les émissions. Dans le deuxième cas, au contraire, l'autorité publique détermine le niveau maximal d'émissions autorisées, et crée un mécanisme d'échange entre ceux qui détiennent des droits à émettre. La rareté de ces quotas sur le marché permet alors l'émergence d'un prix d'équilibre entre l'offre et la demande.
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Dans les deux cas, l'effet de levier du prix est lié aux coûts de réduction des émissions. Les entreprises pour lesquelles ces coûts sont inférieurs au prix du carbone auront intérêt à émettre moins pour payer moins de taxes, acheter moins de permis ou revendre leurs droits si elles en ont en excès. Au contraire, celles pour qui ces coûts sont supérieurs à ceux de réduction des émissions, choisiront d'acheter des droits, ou de payer l'impôt.
Théoriquement, ces approches sont parfaitement symétriques: à un prix devrait correspondre un objectif de réduction et vice-versa. Mais en réalité, les marchés, ainsi que les informations dont disposent les gouvernements sur les coûts des réductions pour les entreprises, sont imparfaits, ce qui rend indispensables des mécanismes d'adaptation du taux de la taxe ou du plafond de permis."
Quels sont les avantages et inconvénients respectifs de la taxe et du marché?
"La taxe permet une meilleure visibilité du signal donné par le prix, qui peut ainsi être plus facilement pris en compte par les entreprises que dans le cadre d'un marché, où il varie au quotidien. L'Etat pourra aussi prévoir plus facilement quelles seront ses recettes. En revanche, l'instauration d'un marché assure une meilleure visibilité du résultat en termes d'émissions.
D'autres facteurs jouent sur le choix de l'un ou l'autre de ces mécanismes. Dans l'Union européenne, il a par exemple été impossible d'instaurer une taxe carbone, car comme toute mesure fiscale elle aurait requis une décision à l'unanimité. On a ainsi opté pour la mise en place d'un marché qui, en tant qu'instrument de politique environnementale, a demandé seulement la majorité qualifiée.
Enfin, lorsque les sources d'émissions sont trop dispersées, comme c'est le cas pour les voitures ou pour les émissions provenant de l'agriculture et des forêts, la mise en place d'un marché demanderait une bureaucratie trop lourde et donc des coûts administratifs prohibitifs. Dans une telle hypothèse, il vaut mieux opter pour une taxe: par exemple, appliquée en amont sur le contenu en carbone de l'essence. C'est pour cela d'ailleurs que le marché du carbone européen ne couvre qu'une dizaine de milliers d'installations industrielles -qui représentent tout de même près de 50% des émissions de CO2 de la zone."
Comment sont distribués les droits dans le cadre de l'instauration d'un marché?
"Plusieurs approches sont possibles: les quotas d'émissions peuvent être distribués gratuitement aux entreprises, mais également mis aux enchères. Dans les deux cas, les entreprises devront en restituer le même nombre au terme d'une période donnée, et sont incitées à diminuer leurs émissions si leur coût de réduction est inférieur au prix du marché. Le signal donné aux entreprises est donc le même. Mettre les droits aux enchères permet aussi aux autorités publiques - comme dans le cas de l'instauration d'une taxe - de récolter des recettes, qui pourront financer la transition écologique ou permettre de baisser les charges pesant sur d'autres facteurs de production.
C'est pour cette raison que l'Europe, qui avait initialement opté pour une attribution des émissions quasi totalement gratuite, a depuis 2013 revu son approche. Désormais, seuls les secteurs (ciment, acier etc.) soumis à la concurrence internationale de pays qui n'ont aucune forme de prix du carbone bénéficient de quotas gratuits. La distribution gratuite de quotas est alors une mesure redistributive permettant de compenser certaines entreprises face à l'augmentation globale de leurs dépenses. Ces droits ne couvrent d'ailleurs plus la totalité des émissions de ces industriels, mais sont calibrés sur le 10% des meilleures installations en termes de performance carbone. Le reste des droits d'émission, concernant surtout le secteur électrique, sont mis aux enchères".
La où un prix du carbone existe, il finit souvent par être trop bas pour jouer son rôle incitatif. Pourquoi?
"Il y a plusieurs raisons. Tout d'abord, il ne faut pas oublier que la tarification du carbone est une innovation politique relativement récente, datant des années 1990-2000. Pour la rendre acceptable, les gouvernements ont voulu éviter de la rendre trop contraignante. Ainsi, à ses débuts, le système européen fixait un plafond plutôt généreux et les quotas distribués correspondaient plus ou moins aux émissions réelles des acteurs économiques concernés.
Ensuite, l'attribution d'un prix au carbone vise à atteindre un objectif de long terme, alors qu'il est difficile de prévoir à l'avance ce qui va se passer 20-30 ans plus tard. Dès lors qu'une crise économique intervient, notamment, l'activité baisse, et les émissions avec elle: dans le contexte d'un marché, le prix du carbone va forcément s'effondrer. Pourtant, les quotas acquis aujourd'hui seront utilisables aussi demain: ils restent valables dans le temps.
Afin d'influencer de manière stable les décisions d'investissement et d'éviter des phénomènes de forte volatilité des prix, il faudrait donc une espèce de banque centrale qui ajuste la quantité de quotas disponibles au fur et à mesure afin d'assurer la répartition des quotas dans le temps, sans toutefois toucher à l'objectif final, déterminé au niveau politique. Le seul exemple en ce sens a été un conseil de sages, l'Australian Government Climate Change Authority, créée au moment où l'Australie disposait d'un marché carbone et habilité à formuler des recommandations sur la politique climatique du gouvernement en général et sur le marché carbone en particulier. Depuis que le marché carbone a été supprimé, elle continue d'exister mais ses prérogatives ont été réduites."
Qu'entend-on par "mécanisme hybride"?
"Il s'agit de mécanismes combinant la mise en place d'un marché avec la fixation d'un prix plancher et/ou plafond. Comme la taxe, ils permettent aux entreprises davantage de visibilité pour l'élaboration de leurs business plans, tout en laissant une marge de variation au prix à l'intérieur de ce corridor. Un tel système, qui existe en Californie, n'a pas pu être adopté en Europe à cause de l'impossibilité de s'accorder sur de tels prix minimums et maximums: les différences en termes de mix énergétiques entre pays européens sont trop marquées."
Ne pourrait-on pas, comme certains économistes le proposent, faire plutôt payer le prix du carbone au consommateur?
"La principale difficulté d'une telle approche est technique: aujourd'hui, il est encore trop difficile de calculer exactement l'empreinte carbone de chaque produit. Il faudrait en effet être en mesure de tracer les contenus en CO2 de chaque étape de la chaîne de production, de transport et de distribution. Mais ce sera peut-être possible un jour, grâce aux big data. De plus, cela reviendrait, pour les produits importés, à tarifer des émissions qui n'ont pas lieu sur le territoire de consommation, alors qu'il n'y a pas aujourd'hui de tarification dans les pays producteurs. Quoi qu'il en soit, avec les systèmes de tarification actuels, axés sur la production, le prix du carbone devrait en principe se transmettre dans les prix au consommateur, et on arriverait au même résultat."
Parfois on parle également de prix du carbone adopté "en interne" par les entreprises. De quoi s'agit-il?
"C'est une valeur de référence interne utilisée afin de tenir compte, lors du choix entre plusieurs investissement en fonction de leur rentabilité, de leur impact sur l'environnement. Elle peut être adoptée même si la loi n'impose à l'entreprise aucune tarification du carbone."
Si la tarification du carbone est si essentielle à la transition écologique, pourquoi ne figure-t-elle que dans le cadre de deux options dans le texte adopté à Bonn en vue de la COP 21?
"Cette question est sortie des négociations internationales depuis l'échec du marché du carbone instauré par le Protocole de Kyoto, dont la portée a été grandement affaiblie à cause du refus des Etats-Unis de ratifier l'accord. Aujourd'hui, elle est toujours évoquée dans le cadre des groupes de travail mais plus dans le corps même de l'accord.
La conférence internationale qui se tiendra à Paris en décembre, qui réunit 196 parties avec des profils très différents, se donne à présent comme seul objectif de créer un cadre de coopération très général pour le climat. Pour éviter toute impasse, ce qui concerne les moyens ne figure a priori pas dans l'accord. Des formes communes de tarification du carbone pourraient néanmoins être instaurées en dehors de l'Onu, entre pays qui sont économiquement liés et ont un intérêt commercial à faire converger les prix pour éviter les distorsions de concurrence. Le texte final pourrait d'ailleurs contenir une formule générale laissant aux Parties la liberté de la mise en place des moyens pour atteindre les objectifs convenus."
Un tel marché pourrait-il participer au financement de la transition écologique dans les Pays du Sud?
"Une tarification du carbone pourrait bien sûr être doublée de transferts de revenus ainsi récoltés. Par exemple, en cas de mise aux enchères des droits d'émission, ou de mise en place d'une taxe internationale, une partie du produit pourrait alimenter le Fonds vert.
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Au contraire, en dehors d'un tel cadre, les transferts d'argent promis par les pays développés aux pays en développement pour les aider à financer leurs politiques climatiques ne sont pas crédibilisés par des instruments économiques sérieux. Sans cadre économique, il est difficile de différencier un véritable financement additionnel d'un verdissement de l'aide au développement pré-existante."
Propos recueillis par Giulietta Gamberini
