"France miniature" : les quatre boulets de l'administration territoriale

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Mission impossible de vouloir faire bouger les lignes dans une municipalité investie par la fonction publique territoriale (Pierre-Yves Chaltiel)
"Mission impossible de vouloir faire bouger les lignes dans une municipalité investie par la fonction publique territoriale" (Pierre-Yves Chaltiel) (Crédits : DR)
TÉMOIGNAGE. C’est l'histoire d'un entrepreneur qui s'engage dans la vie publique. Après une campagne électorale perturbée par le COVID, il est élu en juin 2020 comme conseiller municipal délégué en charge du développement économique et de la communication de sa commune avec pour objectif de faire bouger les lignes. Face aux contraintes imposées par l'administration territoriale, il démissionne, convaincu qu'il ne pourra pas entreprendre le programme qui avait séduit les électeurs. Par Pierre-Yves Chaltiel (*).

Après six mois d'exercice de mon mandat, je décide de « jeter l'éponge » et démissionne, estimant que, même pour un spécialiste de « la transformation », c'est une mission impossible que de vouloir faire bouger les lignes dans une municipalité investie par la fonction publique territoriale. Une expérience qui révèle les limites du rôle d'élu dans toutes les strates de la politique française. Car Bailly, la petite ville où cette histoire se déroule, est un modèle réduit de ce qui se passe à l'échelle départementale, régionale et nationale. C'est une « France Miniature », une France de beaucoup de talents mais qui n'arrive pas toujours bien à les valoriser et à les soutenir.

1/ L'organisation : multiple, hyper-pyramidale, déconnectée des élus

Notre ville de Bailly n'avait pas connu d'élection depuis 12 ans. J'entends, de « vraie » élection, ou plusieurs listes se présentent. Les précédents responsables s'étaient quelque peu endormis sur leurs lauriers, et même s'ils n'avaient pas démérité, la population de Bailly avait, cette année, un vrai désir de mouvement et de changement. Alors nous nous sommes présentés, avec une équipe sans étiquette (notre slogan : « Notre seul parti, c'est Bailly !»), et nous avons gagné sur la base d'un programme rempli de projets qui font « bouger les lignes », dans tous les domaines : culture, urbanisme et voirie, emploi et développement économique, sports et loisirs, social, jeunesse et éducation...

Cette petite ville de 4.000 habitants a une cinquantaine de fonctionnaires municipaux, organisés en services (avec des chefs de service) et un directeur général des services (DGS) qui dirige cette petite administration, en relation étroite avec le maire. Au début, j'avais imaginé que ce serait une mandature dynamique, avec une structure de PME (50 personnes), agile et active, pilotée par les élus et à l'écoute des citoyens dans l'implémentation de nos projets. Je suis tombé de haut, en m'apercevant qu'un élu, adjoint au maire ou conseiller délégué, n'a, dans les faits, que très peu de leviers. Tout doit passer par le maire, qui décide souvent de composer avec cette petite administration.

En fait, de facto, c'est le DGS qui fixe le tempo : DGS à la formation calibrée par la fonction publique territoriale. Nonobstant son titre pompeux de « directeur général », il s'agit de petits fonctionnaires dévoués à la cause, et absolument pas animés par une dynamique entrepreneuriale : une culture administrative de peur du risque, de devoir de précaution et de continuité de service public. Bref, quand il s'agit, pour un élu, de faire bouger les lignes, il trouve de trop nombreux responsables administratifs de mairie, prompts à lui expliquer pourquoi ça a déjà été tenté dans le passé mais ça n'a pas marché, et pourquoi c'est impossible. Suivi d'une fin de non-recevoir du DGS.

Lorsqu'on tente de persuader cette structure que tout est possible pour qui sait entreprendre, ces administratifs considèrent qu'on critique leur travail ou qu'on fait offense à leur compétence, et se mettent alors en congé maladie. Bref, une structure insaisissable, un paravent à l'action et au mouvement, une culture profonde de l'immobilisme.

Enfin, il ne faut pas oublier aussi qu'une municipalité n'est pas seule en charge des services au citoyens : Il y a la communauté d'agglomération, le Département, la Région, l'État. Autant de structures en « mille-feuilles » conduites par la fonction publique. Rien qu'en sommant les fonctionnaires des 17 mairies et de la communauté d'agglo dont la ville de Bailly dépend, pas moins de 1.500 salariés de la fonction publique territoriale (sans même compter le département et la région) ! Avec des « compétences » réparties, un découpage au scalpel redéfini par la loi NOTRe (La loi no 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République). Une raison supplémentaire organisationnelle de notre lenteur nationale.

2/ Le tempo de l'action : une préoccupation secondaire

Dans la vie privée comme dans la vie professionnelle, la vraie richesse individuelle, c'est le temps. « Il tempo passa e non s'arresta mai » (le temps passe et ne s'arrête jamais) écrivait le florentin Francesco Petrarca au début du XIVème siècle. Personne ne maîtrise le déroulement du temps, mais chacun peut être influent sur son utilisation. Pour entreprendre et réussir un projet, il faut d'abord l'idée. C'est indispensable, mais ce n'est pas l'essentiel. La route est pavée de bonnes idées qui ne débouchent pas. Pour conduire une entreprise, il faut une vision et une stratégie. Mais cela ne suffit pas, car tout est dans l'implémentation par l'équipe qui le réalise.

Pour réussir un projet, tout est dans l'exécution. Le pilotage par le temps n'existe pas pour l'administration territoriale. Lorsqu'on veut déployer un plan d'action, le délai d'implémentation est le cadet des soucis des personnels administratifs. Les délais sont considérés comme une conséquence des processus obligatoires. Ils ne sont pas considérés, comme dans l'entreprise, comme une spécification initiale et essentielle du plan. Alors, toutes les bonnes raisons vous sont opposées et ont pour conséquence de ralentir l'implémentation des projets :

  • Il ne relève pas totalement de la compétence de la municipalité, mais plutôt de la communauté d'agglomération ou du département ou de la région (mille-feuille français où on ajoute des couches sans en retirer)
  • Il faut vérifier sa conformité juridique, avec un état d'esprit ultra-protecteur de la responsabilité civile et pénale de l'élu et des agents de mairie.
  • Il n'est pas inscrit au budget et il faudra donc attendre la prochaine année budgétaire pour pouvoir éventuellement le lancer
  • Les agents de mairie sont surchargés (c'est souvent exact, mais ils s'auto-chargent de tâches administratives qui ne contribuent que peu à l'avancement des projets)
  • Nous ne pouvons pas engager l'argent sans procédure de mise en concurrence et d'appel d'offre validée, dans les cas de délégation de service public, par le conseil municipal.

Bref, au bout de 100 jours de mandature, nous n'avons, dans les faits, réussi à réaliser qu'un petit tiers des actions que nous avions promises à nos concitoyens... Faire percoler, mettre en mouvement, motiver, donner du sens, expliquer, récompenser... aucun des leviers classiques de la transformation d'entreprise ne sont applicables dans cet environnement.

3/ Le pouvoir réel n'est pas dans le bulletin de vote

Dans notre démocratie, nous pensons que le pouvoir est dans l'urne. On nous explique que par notre vote, nous pouvons mettre en place des femmes et des hommes élus majoritairement, qui, ensuite auront le pouvoir de gouverner, de mettre en application leurs idées et leurs promesses de campagne, de faire changer les choses.

Mais ces principes sont mis à mal par l'organisation des administrations qui sont en charge théoriquement de réaliser les programmes des élus. En fait, les élus sont considérés comme « des intermittents du spectacle » par ces administrations. Les élus passent, les administratifs restent, propriétaires de tous les processus techniques et administratifs, ultra-compétents dans les normes et les règles leur permettant de jouer le rôle de censeur, de décideur de ce qui est possible de ce qui ne l'est pas. Les mécanismes sont insidieux, mais bien rodés dans toutes les administrations, faisant croire qu'elles sont là pour respecter l'élu et exécuter leur programme. Dans les faits, il n'en est rien.

Cette culture forte de la fonction publique territoriale est une formidable machine d'autodéfense d'une administration inamovible, persistante, réfractaire aux changements : des mécanismes d'autodéfense rodés et ayant montré leur résilience à tous les niveaux. On a tous en tête, au niveau national, des exemples de ministres fraichement nommés, voire des présidents de la République fraîchement élus, et qui ont fini par renoncer à réformer leur administration. C'est un des maux français. Et il existe aussi pleinement à l'échelle municipale, à l'échelle de « la France miniature ».

Le pire dans tout cela, c'est que lorsque vous parlez avec un responsable de fonction publique territoriale, il vous explique très sincèrement son rôle d'exécutant de la stratégie politique pour lesquelles les élus ont été mis en place par les citoyens. Il vous explique son dévouement (réel) à l'élu et à sa vocation de « service public » au service du citoyen. Il est sincère : il ne se rend pas compte qu'il a été envahi mentalement par cette culture parasite. Il est intellectuellement structuré pour trouver toutes les raisons techniques, juridiques, administratives, budgétaires, pour que les nouvelles idées apportées par l'élu ne puissent pas être implémentées. Il possède la connaissance. Il se présente comme « le sage ». Il est en fait un des acteurs majeurs de la résilience de nos administrations. Il se comporte en fait comme un anticorps face au changement. Il défend la survie de l'administration. Il pense être dans le vrai, investi d'une mission supérieure. C'est cela, le problème.

4/ Le devoir de précaution

Extrait choisi d'une note de cadrage budgétaire (parties non confidentielles illustrant le langage administratif) envoyée aux élus par le directeur général des services de la mairie  :« La diminution de la DGF, l'augmentation des prélèvements au titre du FPIC, du FSRIF et de la SRU, (...) la mise en place récente du RIFSEEP et du PPCR et les évolutions liées au GVT (...) la contribution au FIPHFP et les contributions au SDIS et au SIBANO (...). » Traduction en français compréhensible : « Chers élus, respectueux de vos idées et de votre programme, mes compétences techniques et l'application des principes de précaution m'obligent à vous signaler que l'ensemble des contraintes auxquelles nous devons faire face rendront quasiment impossibles la mise en œuvre de vos souhaits, idées et programme ».

Il s'agit ici d'une technique bien connue : en parlant en langage technique, juridique et budgétaire, bourré d'acronymes de spécialistes (dans l'exemple ci-dessus, dix en une seule phrase), c'est en fait une prise de pouvoir qui est tentée. Lorsque ce document fut présenté, je fus seul à réagir et à dire que je n'étais pas d'accord avec un déroulement de notre procédure budgétaire selon ces principes. Mais je ne fus pas entendu.

Le directeur général des services d'une mairie vous explique que ses agents sont au service des élus. C'est exact, mais plus que dans l'exécution des projets, ces agents se sentent investis d'une tâche qui occupe la plus grande partie de leur temps : la « protection juridique et le contrôle budgétaire ». Les actions prioritaires deviennent alors naturellement celles qui contribuent au devoir de précaution, au détriment des actions de service aux citoyens. Le problème est que, souvent, le maire finit par en oublier ses promesses électorales. Une fois élu et assis dans son siège de maire, au bout de quelques mois de mandature, il s'habitue à cet état d'esprit, à cette « température ambiante »

Je pensai alors à l'histoire de la cuisson de la grenouille : il y a deux recettes pour faire cuire une grenouille :

  • La première consiste à remplir une casserole d'eau, de la porter à ébullition, puis d'y jeter la grenouille. Mais ce qui se passe alors, c'est que la grenouille, sentant la vive chaleur, détend les muscles de ses jambes rapidement et réussit à s'enfuir...
  • La deuxième consiste à déposer la grenouille dans l'eau encore froide dans la casserole, puis de faire chauffer doucement. La grenouille, trouvant son environnement tiède puis agréablement chaud, y reste et, lorsque l'eau devient brûlante, c'est trop tard, elle s'est endormie.

Elu que j'étais, je me suis trouvé comme cette grenouille plongée dans l'eau bouillante, et j'ai dû partir, avant de m'endormir.

Reste-t-il des leviers d'actions de la vie publique ?

Où est « La révolution » d'Emmanuel Macron ? Pendant la courte durée d'exercice de mon mandat, j'ai fait réaliser une enquête publique interrogeant tous les citoyens de notre ville sur la qualité des services apportés par la municipalité. Son objectif était d'identifier les points faibles de l'action municipale, dans le but d'améliorer cette qualité de service. Je n'ai jamais pu présenter les résultats détaillés de cette enquête aux agents municipaux, car la DGS estimait que ceci pourrait troubler les personnels de mairie ! Comment alors les principes de base d' « amélioration continue », bien connus dans le monde des entreprises, peuvent ils s'implémenter dans une telle administration ?

Dans son livre « Révolution » publié il y a cinq ans, Emmanuel Macron écrivait ceci : « Il conviendra, en modifiant l'organisation, le recrutement et les méthodes de l'administration, d'en finir avec cette conception héritée du 19ème siècle, qui fait de la rédaction d'un texte la finalité de l'action administrative. Le but de celle-ci doit être la réalisation d'un projet, non l'édiction d'une norme. Et ceci suppose une véritable « conversion » des acteurs publics. (...) Il faut accroître l'évaluation des politiques encore en œuvre et augmenter les contrôles de l'action publique. L'évaluation doit devenir systématique. (...) on le voit, l'actuel statut de la fonction publique ne répond plus aux attentes de nos concitoyens et aux réalités de l'État, de l'hôpital et des collectivités locales ».

La morale de cette histoire est que les leviers d'actions des élus, dans la vie publique, sont bien faibles. Pour pouvoir agir un tant soit peu, c'est une lutte interminable contre la culture de résilience de la fonction publique territoriale. Certains penseront que je n'ai as été assez patient, que j'aurais réussi à faire passer mes projets avec du temps et de la persévérance. Mais je fus tellement surpris de découvrir qu'une « PME » de 50 personne peut être plus difficile à faire bouger qu'un groupe privé de 70.000 personnes (groupe Thale qui n'est pourtant pas si agile que cela) que j'abandonnai cette voie et donnai ma démission.

Fort heureusement, il existe d'autres solutions pour apporter de l'aide à ses concitoyens. Bien sûr, c'est d'abord la volonté individuelle d'aider, de rendre à la société un peu de ce qu'elle vous a donné pendant le parcours de votre vie passée. Cette volonté existe et je dirais même qu'elle est très présente chez les élus et chez quelques personnels de mairie. Mais il faut aussi des structures pour porter les projets. La municipalité n'est pas un cadre idéal, c'est le moins qu'on puisse dire. Une société privée peut être une de ces structures porteuses de projets d'aides aux entrepreneurs. Heureusement, les contrats de délégation de services publics permettent de s'engager sur cette voie. Les procédures de mise en œuvre de ces contrats peuvent être longues, mais, une fois en place, ils peuvent se révéler efficaces dans l'exécution.

Une autre voie efficace est peut-être la voie associative. En effet, nombre d'associations ont pour vocation d'apporter un service aux citoyens, et là, on ne rencontre pas les freins décrits ci-dessus. Une solution qui devrait être étudiée réside en un transfert de certains projets municipaux par des associations, avec un transfert des fonctionnaires correspondant au sein de structures privées ou associatives. Ceci permettrait peut-être à notre pays d'être plus efficace dans la mise en œuvre de ses réformes et de ses projets.

Mais toutes ces solutions conduisent à une même conséquence : la réduction des effectifs de fonctionnaires administratifs. Pourtant cela ne signifierait pas nécessairement des pertes d'emplois : les organismes privés, les associations et les fondations accueilleraient ces personnels, mais pas dans les mêmes conditions de statuts que ceux de la fonction publique. Dans une entreprise, il y a un constat fondamental : si les projets échouent, l'entreprise disparait et les salariés perdent leur emploi. Ceci n'existe pas dans l'administration publique : si les projets échouent, le élus disparaissent mais l'administration survit.

Qui aura ce courage de réforme ? Emmanuel Macron l'avait envisagé, mais force est de constater qu'il ne s'y est pas vraiment attelé. Le fera-t-il lors d'un second et dernier mandat.

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(*) Ingénieur, puis dirigeant, Pierre-Yves Chaltiel a exercé différentes responsabilités pendant plus de trente ans dans des grands groupes privés d'aéronautique et de défense. Il a travaillé d'abord chez Dassault Electronique dans les domaines des calculateurs et logiciels embarqués, des radars et des contremesures et de l'espace. Il a rejoint ensuite Thales où il occupe successivement les postes de directeur de la Business Line « systèmes de maitrise de l'information », de directeur général de Thales Communication, de PDG de Thales Optronique, de directeur international en charge pour Thales des régions Europe, Asie Centrale et Amérique Latine, et, enfin, de directeur général de Thales Systèmes Aéroportés. En 2010, il quitte Thales pour rejoindre Bull, entreprise spécialisée dans les domaines des systèmes informatiques et sécurité, en tant que directeur général, et en charge de l'international et de tous les grands comptes du groupe. Il dirige aujourd'hui sa société de conseil et d'investissements QUANTIC MOVE SAS, qu'il a créé en 2013. Sa mission : aider les entrepreneurs, fondateurs de startups, en phase d'amorçage.

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Commentaires
a écrit le 01/03/2021 à 14:45 :
Avec 5,5 millions de fonctionnaires, il faut se poser des questions de fond et de fonds. Personne en disconvient qu'il faille une Administration compétente et performante, sauf qu'il faut s'interroger très sérieusement sur sa performance et son adéquation au monde actuel.
Pourquoi un "cantonnier" devrait il avoir le statut de fonctionnaire, par exemple ? Il est nécessaire d'analyser ce qui ressort du régalien, du service public et du reste afin de retailler la fonction publique. Il convient aussi de simplifier à la fois l'organisation mais aussi la règlementation dont l'application a un coût qui ne contribue parfois ni à la richesse nationale ni à un meilleur fonctionnement du pays.
Croire qu'une personne issue de cette fonction publique peut le faire relève du fantasme.
a écrit le 25/02/2021 à 19:33 :
Ayant été aussi adjoint d'une commune similaire et ayant en même temps une entreprise, je trouve que le plus gros problème de l'administration territoriale vient de son personnel.
Il y en a des très bons, des bons , des médiocres et des nuls comme partout. Mais ici , les nuls sont payés comme les très bons et vous ne pouvez pas les virer, ceux qui ne font quasiment rien non plus. Vous ne pouvez pas récompenser au mérite les plus actifs. On retrouve le même problème dans l'enseignement et dans toutes les administrations.
Tant que les mauvais sont inamovibles vous ne pourrez pas réduire le nombre de fonctionnaires dans ce pays.
a écrit le 25/02/2021 à 19:25 :
Ayant été aussi adjoint d'une commune similaire et
a écrit le 25/02/2021 à 15:23 :
Si vous espérez que Macron fasse des réformes dans le bon sens, regardez ce qu'il a fait et tenté de mettre en place durant sa vie de politicien, vous saurez que la révolution est morte d'avance, il a aucune envi de perdre son trône et continuera la même politique que ces prédécesseurs en partageant le trône avec eux...
a écrit le 25/02/2021 à 14:53 :
Bonjour. Je suis aussi nouvellement élu dans une petite ville de 3600 habitants. Je travaille aussi dans le privé. Mon domaine de compétence est aussi l'organisation et la transformation de l'entreprise. Je fais aussi une partie de ces mêmes constats. Pourtant je ne démissionne pas. Pourquoi ? Parce que, au-delà du système, il y a des femmes et des hommes qui travaillent pour faire avancer nos projets malgré les lourdeurs. Parce que, comme partout même dans le privé, tout changement se heurte à une part de contre, une part d'inertes, une part d'indécis et une part de pour. En qualité d'élu, j'estime que c'est mon job d'écouter, de comprendre et de convaincre. L'entreprise privée de M. Chaltiel est une organisation "rêvée" car l'entreprise regorge aussi de planqués, de beaux parleurs, de spécialistes de la non-décision, etc. L'Entreprise avec un grand "E", entièrement tournée vers l'efficacité sous la seule pression du marché est un fantasme.
Une entreprise et une administration ont en commun qu'elles sont composées de femmes et d'hommes qu'il faut savoir entraîner vers un but. C'est plus difficile que d'accuser "le système". Être un élu de base, c'est avoir de l'humilité et du courage sinon ... on démissionne.
a écrit le 25/02/2021 à 8:48 :
elu local depuis plus de 20 ans dans un petit village , et faisant partie d'une grosse agglo , je confirme : comme tout cela est vrai !!
a écrit le 25/02/2021 à 8:28 :
J'ai travaillé 15 ans dans la fonction publique en tant que contractuel car on m'avait recruté pour un projet une vision qui m'a passionné mais j'ai compris deux, trois trucs:
- l'administration n'est pas là pour les usagers mais pour se maintenir
- le statut du fonctionnaire est plus important que tout ce que le fonctionnaire fait
- la compétence n'a que peu à faire avec les responsabilités: le statut décide (grade, ancienneté, ...)
- la valeur des services apportés par l'administration n'a pas d'importance
- plus on créé de services plus on créé de procédures : les gens s'occupent
- les français travaillent pour l'administration pas l'inverse
- le fait que par exemple un secteur (agriculture, education, ...) soit en grande souffrance n'entraînera aucune réforme de l'administration qui gère ce secteur

Lorsque j'ai compris tout cela, j'ai réfléchi, attendu et démissioné de la fonction publique, puis quitté la France.

Les français ne se rendent pas compte de ce qui passe, quand aux fonctionnaires beaucoup ont la sensation confuse d'être dans un monde parallèle qui impose au monde réel en souffrance de plus en plus contraintes sans rapport avec les besoins, mais beaucoup seraient inemployables dans le privé.

Voilà voilà !

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