Faut-il conserver l'OTAN ? Que faire de l'Alliance atlantique ? Alors que Donald Trump menace régulièrement de quitter l'OTAN, Emmanuel Macron n'a pas hésité à parler il y a quelques mois de "mort cérébrale" pour l'organisation... suscitant l'ire de nombreux Européens qui craignent que de tels propos ne précipitent un départ des troupes américaines du continent. Pourtant, l'Alliance atlantique et son bras institutionnel, l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord, apparaissent en décalage avec les enjeux de sécurité internationale du fait d'un statu quo et de non-dits entre Alliés depuis la fin de la guerre froide. Faut-il alors sauver le soldat OTAN ?

La position pour ou contre l'OTAN est certainement une des questions parmi les plus clivantes entre Européens. Beaucoup de pays espèrent qu'une absence de débats favorisera une pérennité de la protection et de la stabilité qui ont été apportées depuis 70 ans par l'implication militaire des États-Unis sur le sol européen. Pourtant, l'absence de débats et de réflexion ne garantit en rien, bien au contraire, la pérennité de l'architecture de sécurité internationale portée l'Alliance atlantique. Face aux tensions sous-jacentes qui ont fait tanguer le sommet de Londres en décembre 2019, l'OTAN a lancé une réflexion autour d'un groupe d'experts en mars 2020 pour faire des propositions "visant à renforcer l'unité de l'Alliance, la consultation et la coordination politiques entre les Alliés ainsi que le rôle politique de l'OTAN".

Quelle est l'utilité de l'OTAN

Il ne faut pas nier une évidence. Depuis la chute de l'Union soviétique, l'OTAN cherche une raison d'être et une finalité pour une alliance qui était fondamentalement conçue contre l'Union soviétique (que ce soit uniquement entre Européens avec le traité de Bruxelles en 1948 ou sur une base transatlantique avec le traité de Washington en 1949). Ces dernières années, la remontée en puissance de la Russie et ses opérations hybrides aux portes de l'Europe ont apporté un peu de souffle à l'OTAN en raison des craintes légitimes des pays d'Europe de l'Est. Toutefois, ceci est bien peu de chose en comparaison de la puissance de la menace soviétique d'antan pour donner du sens à l'Alliance atlantique et, plus encore, à l'organisation qui la met en musique.

Certes, le monde n'est pas sans danger, mais la prédominance américaine au sein de l'OTAN ne saurait masquer l'absence de consensus entre les nations de l'Alliance sur la nature des menaces à gérer en commun ou sur l'ordre des priorités entre celles-ci. Il est légitime de se demander quel est le sens aujourd'hui de cette alliance et quelle est l'utilité de l'OTAN, notamment quand les menaces sont de moins en moins de nature strictement militaire.

Un instrument de sécurité collective

Depuis le début des années 1990, il faut reconnaître que la vie de l'OTAN n'est pas facile. Construite comme une alliance de réaction face à une attaque soudaine et massive du bloc soviétique, elle a cherché à définir un nouveau rôle au service des nations de l'Alliance atlantique pour compléter une mission de sécurité collective essentielle, définie par l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord, mais plus improbable. En effet, quel peut être le sens d'un outil quand le besoin qui l'a généré a disparu ? L'existence même de cette organisation des années après la fin de la guerre froide n'est-elle pas un effet d'hystérèse, à savoir la persistance d'un phénomène quand bien même ses causes ont disparu ?

De fait, les 30 dernières années ont été marquées par une tentative d'élargissement des activités dans trois directions. Après l'effondrement du bloc soviétique, l'OTAN a cherché à associer de nouveaux pays partenaires non seulement en acceptant d'ouvrir à l'Est l'adhésion à l'Alliance atlantique mais aussi en développant des formes d'association d'autres pays bien au-delà de son aire géographique d'origine. Le Partenariat pour la Paix en est un bon exemple de cette stratégie d'adaptation, puisque ce Partenariat avait une vocation mondiale, au point que certains ont même envisagé que l'OTAN devienne in fine une organisation ouverte à tous les pays du monde. Trois décennies plus tard, le constat est que l'OTAN reste essentiellement l'instrument d'une sécurité collective militaire euro-atlantique.

L'attractivité de l'OTAN légitime son existence

Un deuxième élargissement a concerné les missions de l'OTAN. Le risque de troisième guerre mondiale s'éloignant au début des années 1990, l'alliance a tenté de se redonner une légitimité en couvrant non seulement la sécurité collective de ses pays membres mais en proposant aussi d'agir au profit de la stabilité internationale. L'OTAN a même cherché à étendre ses missions dans le domaine de la sécurité intérieure ou civile, notamment en combattant la piraterie au large de la Somalie, et à la lutte contre le terrorisme. Force est de constater que, contrairement à l'Union européenne qui dispose d'un spectre large d'instruments dans la sécurité et la défense, la "comprehensive approach" de l'OTAN reste très centrée sur les dimensions militaires de ses opérations. Ceci est tout à fait cohérent, cependant, avec sa raison d'être initiale et le cœur de ses compétences.

Enfin, l'élargissement géographique, déjà évoqué, vers les pays d'Europe de l'Est, reste une tentation forte pour faire de l'adhésion de nouveaux pays membres une dynamique de légitimation politique en soi. Plutôt que de se poser la question de l'évolution de la nature de l'OTAN, la démonstration de son attractivité est devenue en quelque sorte une manière de légitimer l'existence de l'Alliance atlantique et des structures qui l'accompagnent. Cependant, comme le montre le lancement du groupe d'experts en mars dernier, cette stratégie apparaît tout à fait insuffisante.

Faiblesse et fragilité des liens des pays membres

Le discours de Jens Stoltenberg à Bratislava début octobre illustre tout à fait la vision très large des missions de l'OTAN pour son Secrétaire général. Les menaces nécessitent, a-t-il souligné, que de nombreuses ressources civiles soient pris en considération pour contribuer à la résilience des nations de l'Alliance et qu'elles soient protégées de manière adéquate.

Ces tentatives de renouvellement du périmètre d'activités montrent à quel point le sens de l'Alliance et, plus encore, de l'organisation qui en est le cœur vibrant apparaît de moins en moins tangible ou pérenne. La question mérite d'être posée : les nations de l'Alliance partagent-elles toujours les mêmes enjeux et les mêmes objectifs ? Les récentes tensions en Méditerranée orientale sont là pour souligner la faiblesse ou la fragilité des liens qui unissent les pays de l'OTAN. Comment pouvons-nous concevoir que des membres d'une alliance en viennent pratiquement à un affrontement naval tant leurs divergences sont marquées ? D'ailleurs, faut-il rappeler qu'au cours des trois dernières décennies, la seule course aux armements en Europe est celle qui se déroule entre la Grèce et la Turquie, qui sont toutes deux membres de l'Alliance...

Les doutes et la diminution des liens entre pays membres font de l'OTAN une organisation en quête de sens. La difficulté est qu'une alliance peut se définir aisément contre un adversaire commun (si possible puissant et menaçant), mais il est plus difficile de la faire reposer sur un objectif de défense collective dans l'absolu, même si les nations qui la composent peuvent partager un socle de valeurs communes.

L'OTAN tire les dépenses de défense des Européens

Pourtant, malgré les hésitations et les doutes des dernières décennies, l'Alliance atlantique et l'OTAN sont aujourd'hui encore utiles, en particulier pour les pays européens. Il ne s'agit pas uniquement de conserver le lien avec les États-Unis mais aussi de donner une cohérence et un objectif aux efforts nationaux. Le véritable enjeu est que les nations européennes de l'Alliance se réapproprie ces outils au service de leur sécurité internationale. L'OTAN ne peut pas et ne doit pas se résumer à une simple caisse de résonance des attentes des États-Unis.

La grande vertu de l'OTAN est de tirer vers le haut les efforts de défense des pays membres, notamment afin de pouvoir assurer les missions de dissuasion nucléaire de l'Alliance. Un des plus grands défis pour les Européens dans la sécurité internationale est que beaucoup de nations ont un esprit de défense qui s'est affaibli. Ceci reflète la situation de paix dans laquelle se trouve le continent, toutes choses étant égales par ailleurs, depuis la fin de la guerre froide. Ce progrès majeur de pacification peut néanmoins conduire les peuples et les dirigeants politiques à négliger l'effort de défense qui est nécessaire pour préserver la paix et la stabilité.

Si vis pacem, para bellum : des dépenses militaires excessives peuvent conduire au militarisme et la guerre mais, à l'inverse, des dépenses trop faibles rendent les pays fragiles face au risque d'une agression extérieure. Or tous les indicateurs montrent qu'en dehors de l'OTAN, beaucoup de pays européens baisseraient la garde de manière très significative. Il est possible de critiquer l'objectif Otanien de dépenser 2% du PIB dans la défense, car cet objectif ne repose que sur lui-même, mais il oblige les pays à réfléchir sur une mise à niveau de leur outil de défense. Ceci est encore plus vrai concernant l'objectif complémentaire d'investir 20% des dépenses militaires dans les équipements. L'OTAN favorise ainsi un effort national et collectif.

L'OTAN, un outil d'efficacité pour l'interopérabilité

Enfin, l'OTAN a un rôle important pour assurer l'interopérabilité des armées en promouvant une standardisation des équipements. Sans celle-ci, les différents pays européens seraient tentés de renationaliser leurs investissements, au détriment d'une efficacité collective, faute d'une réelle "Europe de la défense". Or l'existence de forces centrifuges ne peut que conduire à une hétérogénéité croissante des armées, de leurs doctrines et de leurs équipements. L'OTAN joue ainsi un rôle de garde-fou qui aide les Européens à être plus efficaces ensemble, ce qui est une vertu importante pour pousser en faveur du bon niveau d'effort de défense et compte tenu des menaces partagées par l'ensemble des pays du continent.

Beaucoup de pays veulent que l'Union européenne concentre ses efforts dans la défense vers le renforcement de l'OTAN. Pourquoi ne pas faire l'inverse ? L'OTAN peut être un outil aidant les pays européens à structurer les efforts nationaux et communautaires dans la sécurité internationale. Ceci suppose toutefois que les Européens soient proactifs au sein de l'OTAN et arrêtent d'attendre des États-Unis des instructions sur la manière de conduire leurs efforts de défense.

Une concertation entre Européens

Plus que jamais, il est important de mettre en place une concertation entre Européens au sein de l'Alliance, comme avait tenté de le faire la France à partir des années 1970 au travers de l'Union de l'Europe Occidentale. Il n'est pas nécessaire de brandir l'étendard d'un "pilier européen" au sein de l'Alliance, ce qui risquerait de braquer beaucoup de pays craignant une réaction négative de Washington. Cependant, un rapprochement entre Européens, de manière pragmatique et ad hoc, afin de converger sur des positions partagées serait un moyen de peser ensemble et de penser ensemble.

"En pratique, et au jour le jour, notait Hubert Védrine dans son rapport de 2012, il existe de nombreuses occasions au sein de l'OTAN, et en particulier entre les ministres européens concernés, de renforcer la concertation ou la réflexion européenne en amont sur les questions traitées à l'OTAN, en relation avec les réflexions menées au sein de l'Union européenne". Cette recommandation est d'autant plus d'actualité que l'Union européenne met en place une "Boussole stratégique", dont la conception a été lancée sous la présidence allemande (depuis juillet) et doit se terminer sous la présidence française début 2022.

Outre une réappropriation de l'Alliance par les Européens et donc de leur responsabilisation plus forte par rapport à leur rôle dans la défense européenne, cette approche permettrait aussi d'apporter une cohérence aux positions sur la défense de ce côté de l'Atlantique et de mettre en place un dialogue équilibré avec les États-Unis sur les grands enjeux. Loin d'être conflictuelle, une telle démarche rendrait les Européens plus matures et force de propositions, au plus grand bénéfice de la résilience et de la pérennité de l'Alliance.

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* Le groupe Mars, constitué d'une trentaine de personnalités françaises issues d'horizons différents, des secteurs public et privé et du monde universitaire, se mobilise pour produire des analyses relatives aux enjeux concernant les intérêts stratégiques relatifs à l'industrie de défense et de sécurité et les choix technologiques et industriels qui sont à la base de la souveraineté de la France.

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