Sans ces politiques, la croissance sera affectée par les politiques non coopératives (concurrence fiscale, concurrence sociale), qui réduiront la demande et les capacités de dépense des Etats puisqu'elles sont menées  par tous les pays ; l'hétérogénéité de la zone euro continuera à s'accroître, avec des pays de plus en plus riches et des pays de plus en plus pauvres par rapport à la moyenne, ce qui est l'évolution normale dans une union monétaire sans solidarité en raison des différences croissantes, et normales, entre les spécialisations productives. Il est bien sûr essentiel que l'Allemagne adhère à ces politiques coopératives entre pays de la zone euro, mais cette adhésion peut être difficile en raison des spécificités de la philosophie économique de l'Allemagne.

Il faudrait que l'Allemagne accepte durablement, et non seulement dans les crises, des politiques économiques coopératives

A court terme bien sûr, dans les crises, l'Allemagne accepte de mener des politiques coopératives : ceci a été le cas pendant la crise des pays périphériques de la zone euro, avec l'acceptation des politiques monétaires non conventionnelles (Quantitative Easing) ; ceci est le cas pendant la crise de la Covid avec l'acceptation par l'Allemagne de l'abandon des règles budgétaires habituelles de la zone euro puis du plan de relance européen de 750 milliards d'euros sur 3 ans, avec le passage par l'Allemagne à un déficit de 7¼% du PIB en 2020. Mais il faudrait que l'Allemagne accepte que les politiques coopératives soient maintenues à moyen terme ; il peut s'agir d'un budget d'investissement public de la zone euro financé par des ressources communes, de la coordination des politiques fiscales, de la mise en commun de certains éléments de la protection sociale (revenu minimum, indemnisation du chômage...).

Mais pour que les pays européens (France, Espagne, Italie) qui veulent aller dans cette direction de politiques coopératives réussissent à y associer l'Allemagne, il faut alors qu'ils comprennent la philosophie de politique économique en Allemagne.

Dans l'ordolibéralisme, il y a des règles

Le cadre conceptuel de la politique économique en Allemagne, communément accepté dans ce pays, est l'ordolibéralisme : l'Etat met en place un environnement favorable aux entreprises (concurrence, absence de déséquilibres économiques financiers), n'intervient pas directement dans les décisions des entreprises, et assure une protection sociale de qualité.

Dans ce cadre, les politiques économiques, pour être transparentes et crédibles, sont régies par des règles, et ne sont pas discrétionnaires. C'est pour cette raison que la zone euro a adopté des règles budgétaires (déficit public inférieur à 3% du PIB, déficit public structurel inférieur à 0,5% du PIB, retour du taux d'endettement public à 60%) et des règles monétaires (politique monétaire restrictive dès que l'inflation menace de dépasser 2%).

Si des politiques économiques coopératives sont adoptées en Europe, pour être acceptées par l'Allemagne, il faudra qu'elles soient aussi régies par des règles, et qu'elles ne puissent pas être modifiées à chaque instant. S'il y a par exemple un budget permanent d'investissement public en Europe, il faudra préciser clairement quels investissements peuvent être financés, quels sont les critères de choix...

Le rejet de la dette en Allemagne

Les Allemands ont de manière très majoritaire un détestation profonde non seulement de l'inflation, mais aussi de la dette. L'Allemagne est le seul pays de l'OCDE où le taux d'endettement du secteur privé a baissé de 2002 à 2008, où l'endettement public est repassé en-dessous de 60% du PIB en 2019. Pour faire accepter à l'Allemagne un financement européen par l'endettement de dépenses publiques utiles, il faudra être capable de démontrer qu'il s'agit de financer des investissements publics (ou de cofinancer avec les entreprises des investissements privés) efficaces, dont la rentabilité dépasse nettement le coût de la dette ; qu'il n'y a pas de risque de créer un aléa de moralité par lequel les Etats de la zone euro seraient incités à financer par la dette des dépenses de transfert improductives.

La perte de confiance de l'Allemagne dans les autres pays de la zone euro

L'Allemagne a un excédent extérieur considérable (qui oscille autour de 8% du PIB), c'est-à-dire un excédent d'épargne considérable, résultat à la fois de l'aversion pour l'endettement et de la peur du vieillissement démographique. De la création de l'euro en 1999 à 2011, cet excédent d'épargne a été prêté aux autres pays de la zone euro : l'excédent extérieur de l'Allemagne avait alors comme contrepartie le déficit extérieur des autres pays de la zone euro. Mais depuis 2012, cet excédent d'épargne de l'Allemagne n'est plus prêté aux pays de la zone euro mais au Reste du Monde en dehors de la zone euro, en particulier aux Etats-Unis avec des achats très importants de dette du Trésor des Etats-Unis. Cette situation est désastreuse pour la zone euro : alors que son taux d'investissement est trop bas depuis 2009, elle prête son épargne au Reste du Monde au lieu de l'investir à l'intérieur de la zone. Mais il faut comprendre que, si l'Allemagne prête son épargne aux Etats-Unis et plus à la zone euro, c'est qu'elle a perdu confiance dans la solvabilité et la solidité des autres pays, ce qui se comprend. L'endettement extérieur des pays de la zone euro, en particulier des pays périphériques, de 2002 à 2008, a financé des investissements publics inefficaces, la bulle immobilière au travers du financement des banques.

Pour ramener l'excès d'épargne des Allemands vers le financement d'investissements, dans la zone euro, il faut rétablir la confiance des Allemands, ce qui veut dire assurer une bonne gouvernance de ces investissements, avoir des banques solides, éviter les bulles...

Les réticences de l'Allemagne sont aussi une leçon pour les autres pays

L'Allemagne désire qu'il y ait des règles crédibles de politique économique, que la dette ne finance que des investissements productifs, et pas des investissements publics inutiles ou des bulles immobilières. Accepter ces demandes est probablement le prix à payer pour que l'Allemagne participe à des politiques économiques coopératives et de solidarité entre pays de la zone euro. Mais en réalité, ces demandes sont tout à fait raisonnables : qui veut que les objectifs et les instruments des politiques économiques changent tout le temps, que la dette finance des dépenses publiques improductives ou la spéculation immobilière, que les Etats n'assurent pas leur solvabilité ?

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(*) Par Patrick Artus, directeur des études économiques, Natixis.