Comment les collectivités locales pourraient retrouver des marges de manoeuvre financière
Michel Bouvier
Michel Bouvier
Les collectivités locales réalisent près des ¾ des investissements publics. Or, le maintien d'un bon niveau d'équipements et de services relève d'un véritable casse-tête, puisque leur capacité de financement risque de diminuer très sensiblement avec la réduction des dotations programmée jusqu'à 2017.
Parmi les alternatives crédibles à l'achat : la location, à l'instar de ce que font les entreprises. A une différence près, de taille : le secteur public ne peut pas récupérer la TVA sur la location. Comme le consommateur final, les collectivités locales supportent donc la charge de la taxe. Mais les choses ne sont pas aussi simples.
La TVA a constitué, au début des années 70, un point de friction important entre l'État et les collectivités locales. Ces dernières ont, en effet, participé activement à la modernisation du pays en réalisant d'importants travaux (urbanisme, voirie, assainissement...). Elles ont fini par revendiquer le remboursement de la taxe acquittée sur ces réalisations. En réponse, l'État compense depuis 1978 la TVA grevant le coût des équipements (mais non celui des dépenses de fonctionnement) dans le cadre du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA).
Le FCTVA permet aujourd'hui une compensation quasi totale de la TVA acquittée sur les biens d'équipement. Ce dispositif, qui encourage l'investissement, est critiqué depuis longtemps du fait de l'absence de prise en compte des dépenses de fonctionnement, dont la location.
En quarante ans, le contexte financier et culturel a profondément changé. Les comportements des consommateurs comme celui des entreprises se sont modifiés sous l'effet d'une tendance de fonds qui voit se substituer la location de matériel à son acquisition. Ce phénomène touche toutes les catégories de matériels : automobiles, biens d'équipement, matériels de production, logistique...
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On constate aujourd'hui que les particuliers ainsi que les entreprises sont de plus en plus enclins à louer leurs équipements ou leur matériel de production plutôt qu'à les acheter. Un tel constat conduit à s'interroger sur le bien-fondé de l'exclusion de la section d'investissement des budgets locaux de ce qui correspond, au final, à une autre manière de s'équiper et de satisfaire aux besoins des populations. D'ailleurs, dans le plan comptable de l'État, les biens en location-vente sont inscrits en tant qu'immobilisations corporelles à l'actif et au passif du bilan, pour les paiements à effectuer, sans que soit exigée une obligation d'achat.
Le caractère économique du dispositif est ainsi pris en compte et l'on peut déjà se demander pourquoi il n'en est pas de même en comptabilité locale. Plus encore, dans la mesure où ce dispositif pour l'instant réservé à l'État ne débouche pas nécessairement sur un achat, pourquoi la location n'entre-t-elle pas dans le même cadre ? Certes, pour les collectivités locales, un raisonnement à droit constant interdit un tel procédé, puisqu'en principe, seules sont éligibles au FCTVA les dépenses relatives à des investissements destinés à intégrer le patrimoine de la collectivité.
Toutefois, le droit se trouve aujourd'hui dans l'obligation de s'adapter à des situations tout à fait inédites liées aux transformations en profondeur de nos sociétés, notamment face aux contraintes budgétaires auxquelles le secteur public est confronté. D'ailleurs, un certain nombre d'exceptions existent, il semble donc possible d'y ajouter les biens en location.
Tout montre ainsi que le cadre d'ensemble de la TVA des collectivités locales se heurte à des obstacles liés aux mutations économiques et sociologiques de notre société. La situation ambiguë par rapport à leur TVA fausse les arbitrages entre achat et location d'équipements qu'elles seraient susceptibles de faire après un calcul économique. Les collectivités locales ont en principe le libre choix de leurs dépenses, mais cette décision est très largement déterminée dans la pratique par le cadre juridique de la TVA et l'existence du FCTVA.
L'achat se révèle une solution plus séduisante compte tenu de la perspective d'un remboursement de la TVA, sans être pour autant la solution la meilleure pour les finances de la collectivité et pour le citoyen-contribuable-usager. Il se justifie d'autant moins que la gouvernance financière locale rencontre aujourd'hui de graves difficultés qui nécessitent le développement d'une culture de gestion, autrement dit, une liberté de choix permettant de définir les stratégies les mieux adaptées. Par toutes ces raisons, et parce que la culture de l'usage des biens devient une norme, il serait justifié d'adapter la législation afférente au FCTVA à la réalité du monde contemporain.
Milite aussi en ce sens la nécessité cruciale de prendre en compte l'exigence de soutenabilité des finances publiques qui doit inciter les décideurs locaux à se tourner vers la location plutôt que l'achat. Pour l'État, cette option permettrait de lisser la compensation de la TVA : au lieu d'un remboursement massif sur une année, il serait étalé dans le temps.
La dégradation de la situation financière des collectivités locales et la nécessité d'inciter à l'investissement public et privé justifient amplement l'éligibilité des locations d'équipements au FCTVA, au bénéfice de tous les acteurs.
Michel Bouvier
*Professeur de droit à Paris I Panthéon Sorbonne, membre du Comité d'experts de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat et du Comité des finances locales.
Michel Bouvier