Ivan Best
La France a échappé mercredi à des sanctions à Bruxelles, et, sans être mise sous tutelle, fait l'objet d'une surveillance de plus en plus étroite de la part de la commission européenne. Les commissaires lui reprochent bien sûr de ne pas tenir ses promesses en matière de réduction des déficits publics, mais aussi et surtout de ne pas couper dans ses dépenses. Les dépenses publiques représenteraient en France près de 58% du PIB. Telle est en tous cas la dernière estimation de la commission européenne. Pour les experts de Bruxelles, les crédits publics ont probablement atteint un nouveau record en France, avec précisément 57,7% de la richesse nationale en 2014, contre 57,1% en 2013.
La France fait figure d'exception en Europe, où la tendance est plutôt à la baisse. La Finlande est l'un des rares autres pays où la dépense continue d'augmenter.
Rien à voir avec l'Allemagne, par exemple, où ce ratio ne cesse de diminuer (il serait tombé à 44,1%). L'écart entre les deux pays atteint 14 points de PIB, soit presque trois fois plus qu'au début des années 2000 ! En 2002, il n'était en effet que de cinq points.
Comment un tel gap a-t-il pu apparaître ? Il est d'usage de dénoncer les gaspillages français, le fameux mille feuilles administratif, source de gabegie à grande échelle, et qui expliquerait à lui seul cette différence grandissante entre deux pays aux modèles sociaux pourtant comparables.
De ce point de vue, la comparaison France-Allemagne a plus de sens que celle avec les Etats-Unis, ou même la Suède, dont on nous rebat les oreilles (cf le livre de Gilbert Cette, Elie Cohen et Philippe Aghion, « Changer de modèle »). S'agissant de la Suède, la chute des dépenses y a été impressionnante... apparemment. Car elle se mesure toujours en proportion du PIB. Or, les Suédois, au milieu des années 90, ont effectivement réformé leur secteur public, mais ont surtout mené une politique macro-économique très active. Ils ont franchement dévalué leur monnaie, relançant par là même leurs exportations et leur croissance. En réalité, les dépenses publiques suédoises, mesurées en milliards de couronnes, n'ont jamais baissé. Elles ont été stabilisées. Leur chute de plus de 15 points en pourcentage du PIB s'explique mécaniquement par la très forte croissance de celui-ci.
S'agissant de l'Allemagne, ce biais n'existe pas. Si l'on raisonne sur le moyen terme, depuis le début des années 2000, la hausse du PIB a été la même des deux côtés du Rhin. D'abord plus faible en Allemagne, jusqu'en 2006, puis plus forte ensuite que dans l'Hexagone.
Comment ont évolué les dépenses sur cette période ? En 2002, selon Eurostat, dont les données sont utilisées ici, les dépenses publiques allemandes représentaient 47,9% du PIB. En France, elles étaient de 52,9%, soit tout juste cinq points d'écart, donc. En 2012 -les données précises ne sont pas disponibles au-delà-, ce ratio atteignait 56,6% pour la France, alors qu'il était de 44,7% % pour l'Allemagne. Soit près de 12 points de différence, contre cinq dix ans plus tôt. Que s'est-il passé ?
Dans certains cas, la différence entre la France et l'Allemagne a toujours existé, elle s'explique aisément, et n'a pas changé en dix ans. Il y a d'abord les dépenses concernant la Défense. Pour des raisons historiques évidentes, elles ont toujours été plus élevées en France, depuis l'après guerre. En 2002, elles représentaient 2% du PIB en France, contre 1,1% côté allemand. En 2012, on se trouve à 1,9% contre 1%.
De même pour l'éducation. Les Allemands dépensent moins, ne serait-ce qu'en raison de l'inexistence d'écoles maternelles Outre Rhin, mais aussi parce que l'apprentissage y est beaucoup plus développé : nombre de jeunes allemands quittent beaucoup plus vite le système scolaire. Résultat : les dépenses d'éducation représentaient 6,1% du PIB en France en 2002, contre 4,2% de l'autre côté de la frontière. Les chiffres sont quasiment les mêmes en 2012 (4,3% en Allemagne).
On a toujours plus dépensé en France pour la politique familiale (un point de PIB en plus). Là aussi, l'écart est resté stable sur dix ans.
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Contrairement à une idée reçue, les dépenses publiques, liées à la pure administration -services généraux dans le jargon européens, les fameux ronds de cuir-, ont vu leur poids diminuer en France. Elles sont passées de 7% du PIB à 5,9% du PIB. En Allemagne, elles n'ont pas bougé (6,1%).
L'écart de dépenses publiques entre la France et l'Allemagne, entre 2002 et 2012, s'est surtout accru dans le domaine des retraites, de la santé, et du logement. Source: Eurostat
Comment s'est donc creusé l'écart entre les deux pays, compte tenu de la stabilité de postes majeurs de la dépense publique (éducation...), voire de la baisse certains ? Il faut aller voir du côté de la protection sociale. Des retraites, d'abord. En 2002, les administrations publiques des deux pays dépensaient des montants assez proches au titre des retraites. Le paiement des pensions représentait 11% du PIB en France, et 9,9% en Allemagne. Dix ans plus tard, le constat a été littéralement bouleversé. En France, sous l'effet du vieillissement de la population, ces dépenses ont fortement progressé, passant de 11% du PIB à près de 14% (13,8%, exactement). En Allemagne, alors que l'effet vieillissement était tout aussi majeur, ces dépenses ont... baissé. Elles sont été ramenées à 9,4% de la richesse nationale. Comment ?
Il n'y a là aucun mystère : les réformes Schröder, au milieu des années 2000, ont considérablement réduit le niveau des pensions. Les salariés allemands ont été vivement incités à souscrire à des fonds de pension pour compenser cette baisse (plans Riester). Au total, il y a certes moins de prélèvements obligatoires au profit des administrations, mais la facture globale des particuliers concernés ne s'allège pas pour autant: ce qu'ils auraient payé en cotisations sociales alourdies, ils le paient au titre de leur retraite privée.
Et tous ne le peuvent pas. « Seuls 30% des Allemands ont souscrit à un plan Riester », soulignent les experts de l'OCDE spécialistes des questions de retraite. Résultat : une explosion du nombre de retraités pauvres (+50% depuis le milieu des années 2000). En Allemagne, la proportion de retraités pauvres dépasse les 10%, soit deux fois plus qu'en France, estime l'OCDE. Et la situation risque de s'aggraver encore Outre-Rhin, dans les années à venir. En effet, selon l'OCDE, une fois les réformes déjà votées entrées en vigueur, le taux de remplacement, c'est-à-dire le niveau de la pension en proportion du dernier salaire, sera particulièrement faible en Allemagne. Il sera proche de 55% - en passant à la retraite, les salariés perdront donc 45% de revenu- pour les bas salaires, soit un des niveaux les plus faibles des pays industriels. Autrement dit, pour 70% de la population allemande, le niveau de la retraite va aller s'amenuisant. Et l'érosion sera d'autant plus prononcée que le salaire est bas. La proportion de retraités sous le seuil de pauvreté va donc croître fortement Outre-Rhin.
S'agissant des dépenses publiques comparées entre 2002 et 2012, l'écart entre la France et l'Allemagne est donc passé de 1,1 point de PIB à 4,4 points sur ce seul poste retraite.
L'autre poste de dépense sur lequel l'Allemagne a creusé l'écart est celui de la santé. Les dépenses publiques de santé ont progressé dans les deux pays, mais plus vite en France. Le différentiel représente aujourd'hui 1,3 point de PIB, contre 0,5% en 2002. On sait que le prix des médicaments est, notamment, beaucoup moins élevé en Allemagne, de longue date. Cet écart a été encore accentué par des réformes mises en place en 2009 et 2010, qui ont réduit les marges des grossistes. En outre, s'agissant des consultations, une franchise de 10 euros par trimestre a été instituée. Et les ménages aisés peuvent désormais opter pour un système privé d'assurance maladie : autant de dépense publique en moins.
En outre, les dépenses de logement ont continué de progresser en France, représentant 1,1% du PIB, au lieu de... 0,1% en Allemagne.
Entre la France et l'Allemagne, l'écart total de 5 points constaté en 2002 s'est transformé en un gap de 11,9 points de PIB en 2012. Soit 6,9 points de plus. Le poste retraite contribue pour 3,3 points à ce creusement, la santé pour 0,8 point. Ces deux "budgets" expliquent donc à hauteur de 60% l'écart croissant.
Une hausse plus forte des dépenses pour le logement, pour l'emploi -dont bien sûr l'indemnisation du chômage- en France, ainsi que des crédits en faveur des handicapés, expliquent la majeure partie les 40% restants. Si les deux pays dépensaient autant pour la protection sociale en 2002 (21% du PIB en France, 21,2% en Allemagne), ce n'était plus du tout le cas en 2012. La France dépensait en 24,4% du PIB, contre 19,4% en Allemagne. Soit un écart de 5,2 points en plus sur dix ans.
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Bref, suivre l'exemple allemand reviendrait à couper franchement dans les retraites, au premier chef (alors même que leur niveau est à la baisse, compte tenu des exigences croissantes de carrière et de l'érosion des retraites complémentaires). La solution pourrait être de les privatiser, par exemple. Est-ce une stratégie solidaire à laquelle les Français sont prêts à adhérer?
Ivan Best
