En cas de levée des sanctions en Iran, quelles transactions bancaires et commerciales ?

OPINION. Les levées des sanctions sera-t-il le point du renouveau économique en Iran ? (*) Par Michel Makinsky, Directeur Général, Ageromys International, Chercheur Associé IPSE.

16 mn

(Crédits : LISI NIESNER)

 Au cas où les négociations  en vue du retour de l'Iran et des États-Unis à l'Accord nucléaire du 14 juillet 2015 aboutiraient à un accord à l'issue d'un 7e round (dont l'issue incertaine dépend de décisions politiques délicates), qui devrait débuter après l'entrée en fonctions du nouveau président Ebrahim Raisi ce mois d'août 2021, un certain nombre de sanctions pourraient être levées, quelques-unes rapidement (M.Zarif, le ministre iranien des Affaires étrangères, en a dressé le catalogue dans son rapport d'étape au parlement le 11 juillet). D'abord, celles qui avaient été rétablies par le retrait unilatéral de Trump en mai 2018. Ce sont les sanctions dites 'nucléaires' et celles qui sont redondantes avec celles-ci. A minima, l'Iran pourrait exporter du pétrole et du gaz, des hydrocarbures raffinés, des produits de la pétrochimie. Notamment seraient  levées les sanctions frappant la Banque Centrale d'Iran, et au moins un petit groupe de grandes banques considérées comme 'propres' dont la pratique est déjà proche des standards internationaux.

L'accès aux réserves iraniennes (115,4 milliards de dollars selon le FMI) bloquées (par rapport aux 4 milliards immédiatement disponibles) dans plusieurs pays serait libéré et vite utilisable. Le rétablissement de flux financiers européens avec l'Iran serait facilité si le nouveau gouvernement issu de l'élection du président Ebrahim Raisi parvient à obtenir du Conseil du Discernement l'approbation des deux textes de loi mettant en application les conventions de Palerme et sur le financement du terrorisme, une  exigence du Gafi (le 'gendarme' de la finance internationale). La décision sur ce point dépend du Guide qui avait demandé au Conseil de 'revoir' ces deux textes, mais ce dernier est fort peu pressé  d'avancer. La raison en est simple : les Gardiens de la Révolution y sont vigoureusement opposés car cette législation contrarierait fortement leurs intérêts. Rohani et son administration ont plaidé sans relâche pour son application, mais le nouveau président est très peu disert à ce sujet, habitué à se conformer aux ordres de Khameneï.

Pour les Européens la question posée est d'identifier les garanties dont  les bureaux de conformité des banques et les directions financières ont besoin pour  la reprise des opérations avec l'Iran. En effet, en 2016, malgré la levée des sanctions, la quasi-totalité des banques (à l'exception des très rares qui n'étaient pas exposées à un risque émanant des États-Unis sous forme de sanctions ou de pressions), n'a pas repris de telles transactions, estimant que leur exposition à ce risque était démesurément élevée, privant partiellement cette levée d'effet pratique.

Pistes de réflexion

Une des principales priorités iraniennes est de faire face à l'épidémie de COVID-19, ce qui suppose de pouvoir importer les vaccins, médicaments, équipements médicaux, etc. dont la République islamique a le plus urgent besoin. Jusque  très récemment, les États-Unis avaient laissé prospérer maints obstacles sur l'obtention de 'biens humanitaires' (agricoles, agro-alimentaires, médicaments, dispositifs médicaux, etc.) pourtant expressément exemptés de sanctions, violant ainsi leurs propres engagements.

En émettant le 17 juin 2021 la Licence Générale N décrivant quelles transactions liées à la lutte contre le COVID 19 sont autorisées et leurs conditions de validité, l'OFAC (Trésor Américain) donne aux acteurs intéressés l'information dont ils ont besoin pour les réaliser. Cette licence est assortie de « réponses aux questions » qui apportent certaines précisions.  Pour utiles qu'elles soient, ces précisions ne sont pas pour autant des garanties d'immunité pour les entités concernées. Elles se contentent de donner les 'règles du jeu'. Mais au total, l'administration américaine laisse chacun devant ses responsabilités. Le texte de la Licence générale N prend soin de préciser que celle-ci ne dispense pas de suivre les prescriptions exigées par les autres administrations fédérales. Au surplus, les FAQ de l'OFAC supposées éclairer le lecteur sont le plus souvent rédigées dans un jargon (délibérément ?) obscur qui déroute même les spécialistes.

Conclusion pratique : si Washington décidait d'émettre de nouvelles Licences et des FAQ supplémentaires pour d'autres secteurs, elles devraient être beaucoup plus claires et assorties des explications nécessaires. Mais ceci ne répondrait pas complètement aux besoins des opérateurs européens .De même, le renouvellement  en juin 2021 par Washington d'une autorisation (waiver) donnée à l'Iran d'utiliser des fonds bloqués en Corée du Sud et au Japon pour payer ses dettes aux exportateurs locaux n'est pas un précédent pertinent pour la question posée ici. Il faut donc chercher ailleurs.

Une première option est le recours à des lettres de  confort émanant de l'OFAC, voire de plusieurs administrations américaines (Department of Trade, Department of Justice, State Department) -ou en leur nom - assurant aux banques et aux entrepri- ses  une immunité à l'égard de sanctions ou pressions. L'excellent expert fondateur d'Euro Iran Forum, Esfandyar Bathmanghelidji,  recommande dans une récente contribution d'obtenir que les autorités qui lèvent les sanctions étendent la protection qui en découle à l'exécution  des transactions. Il souligne que l'OFAC a pour habitude de délivrer des licences ad hoc, mais que les entreprises européennes ont besoin de lettres de confort attestant officiellement que les opérations qu'elles projettent respectent les sanctions secondaires américaines. Il suggère d'amplifier considérablement le recours aux lettres de confort pour pouvoir traiter avec l'Iran à l'issue de la levée des sanctions.

Selon lui, pour ce faire, l'OFAC devrait mettre en place un mécanisme qui permette  de communiquer le détail des opérations projetées et de recevoir la confirmation écrite que celles-ci sont en principe compatibles avec les sanctions américaines. Il ajoute qu'un accord politique entre l'administration américaine et ses homologues européens pour déterminer quels types de transactions seraient couvertes par ces lettres de confort, mais une approche large de cette démarche pourrait donner un sérieux encouragement  aux échanges commerciaux entre l'Europe et l'Iran, comme aux investissements européens vers ce pays.

Si nous souscrivons à l'esprit général de cette démarche, certaines précisions et garanties nous semblent nécessaires. On peut discuter (mais c'est plus une question de forme que de contenu), le recours aux lettres de confort  (la dénomination du document  importe peu).L'important est ailleurs. Il nous semble fondamental que la réponse de l'OFAC à une demande de non-objection à une transaction donnée comporte l'énonciation de la garantie demandée. Sachant que la pratique de l'OFAC consiste à se prononcer ( dans le passé cette administration a souvent  'répondu' par un silence tacite !) sur des transactions individualisées (nous ne parlons pas ici du régime de licences au cas par cas), il faudrait donc obtenir que le périmètre de l'accord écrit de l'OFAC sur chaque transaction donnée soit défini et élargi à toute la transaction, et ses  intervenants, en entreprise comme dans la banque, et sous tous les aspects de son exécution. Un simple accord sur un transfert d'argent ne suffit pas. Tout aussi important serait de préciser que l'immunité (au-delà de la reconnaissance de la conformité aux sanctions en vigueur) serait reconnue non seulement  au regard des sanctions américainesmais des pressions, émanant de quelque administration ou agence que ce soit.

La communication à l'OFAC de détails sur la transaction projetée est un problème critique. Le risque est que l'OFAC  demandera d'abondants justificatifs (qui peuvent être très intrusifs) aux pétitionnaires, à l'image de ce que l'OFAC demande aux entreprises (en fait il n'y eut qu'une transaction par le laboratoire suisse Novartis)  qui ont voulu utiliser le 'Canal Suisse' via la Banque genevoise de  Commerce et de Placements sous contrôle étroit de l'OFAC, instauré par l'administration Trump. En principe ce canal limité aux exportations de ces 'biens humanitaires' est réservé aux entreprises suisses, mais ouvert aux filiales suisses de groupes étrangers (y compris européens) .Pour ces derniers, l'étendue très excessive des informations demandées par cet organe fait courir aux entreprises un risque de détournements au profit de concurrents américains ou que des administrations américaines se servent de celles-ci comme outil de concurrence déloyale au détriment des entreprises étrangères.

Par conséquent, il faudrait obtenir que la masse d'informations telles que celles demandées dans le cadre du 'Canal suisse' soit remplacée par un 'quitus' d'Instex dont la validité serait reconnue par les autorités américaines. Il ne faut pas dissimuler que l'accord de Washington  sur ce point sera difficile à obtenir (inenvisageable si ce n'est pas une démarche européenne) sans une volonté politique vigoureuse dont la réalité (à ce jour) reste à démontrer chez les EU3. Pareillement les Européens auront à convaincre les Iraniens  -déçus, (qui se résignaient  provisoirement et limitative- ment au 'Canal suisse' tant que les flux bancaires ne sont pas complètement rétablis) -, de l'intérêt de privilégier Instex jusqu'à la réouverture de canaux bancaires sécurisés. Ceci implique là aussi une motivation forte pour dynamiser ce dispositif, lui donner plus de moyens de fonctionnement, élargir le spectre de ses interventions à d'autres secteurs que les 'biens humanitaires'.

Le brillant fondateur précité d'Euro Iran Forum, ardent défenseur des relations entre Téhéran et l'Union, va plus loin. Il plaide pour une transformation d'Instex en une institution financière amplement financée par les États et sous leur contrôle, dotée d'une licence bancaire, qui donnerait ainsi un dynamisme accru aux échanges avec l'Iran, et une sérénité aux banques et entreprises qui ne craindraient plus les foudres américaines. Lors des premières réflexions sur le futur Instex, il avait été envisagé que l'organe puisse procéder lui-même à des flux financiers. L'idée fut justement abandonnée car  hors du périmètre des activités prévues, et surtout car comportant des risques considérables (que nous ne détaillerons pas ici) pour les États membres. A l'évidence, il semble exclu que les parties à Instex consentent à une telle mutation au regard des risques précités, mais aussi en raison des contraintes liées au statut bancaire.

L'examen de cette piste écartée a le mérite de pointer l'urgence de trouver (outre les garanties) une solution aux problèmes de paiements découlant de la pénurie de devises (surtout l'euro) qui accable l'Iran. Idéalement, il conviendrait que tel ou tel pays européen importe du pétrole, et d'autres hydrocarbures, sans oublier des produits de la pétrochimie, payables en euros. L'Italie pourrait être un des candidats possibles. La sécurité de ces importations dépendra de la portée de la levée des sanctions. Si l'administration Biden n'accorde que des waivers (suspensions temporaires), il est probable que ceci n'intéressera guère en Europe. Obtenir les garanties d'immunité requises permettrait à certaines banques  européennes (l'une ou l'autre pourrait être choisie comme 'pilote')  d'ouvrir des comptes correspondants avec la Banque Centrale d'Iran et les quelques banques 'respectables' iraniennes dûment délistées des entités sanctionnées. La Banque européenne d'Investissements avait refusé de remplir ce rôle, l'hypothèse de le confier à la Banque Centrale européenne ou un de ses membres avait été envisagée. Si les garanties demandées sont accordées, il conviendra de mettre en place les financements indispensables au rétablissement des transactions.

Naturellement, les entreprises qui ont établi des canaux spécifiques pour leurs exportations pourront continuer à le faire, mais chacun sait qu'ils sont complexes, onéreux, et non dépourvus de risques. Mais une autre approche mérite attention. Nous observons que l'Iran est en train d'adopter une véritable politique de recours au Bitcoin. Cette monnaie virtuelle est massivement utilisée (on compte des milliers de 'mines') principalement pour des échanges  au marché noir par des acteurs illicites au service d'individus, groupes et organisations corrompus très protégés. Les autorités ont lancé de vastes opérations de répression (fermeture de milliers d'installations illégales), mais qui ne parviennent pas à mettre un terme à ces dérives. Aussi le think-tank du chef de l'Etat a présenté un 'plan Bitcoin' destiné à organiser et contrôler cet outil qui a l'intérêt de contourner les sanctions américaines et d'éviter les contraintes du dollar. La Banque Centrale d'Iran (BCI) met en place des réglementations encadrant ces activités et a accordé des licences à plusieurs 'mineurs', dont Miner, un grand opérateur turc en ce domaine. Le parlement iranien étudie une législation pour donner un véritable statut au Bitcoin.

Suivant l'exemple chinois (il est vraisemblable que cette technologie a été transférée  à Téhéran par la Chine,  car des techniciens chinois opéraient une des 'mines' bitcoin actives repérées l'hiver dernier du fait des vagues de pannes d'électricité causées par l'énorme consommation de ces installations), la Banque Centrale d'Iran a décidé de contrôler le Bitcoin pour en faire un outil de paiements des importations tout en éliminant les opérations dangereuses de spéculateurs douteux. La République islamique a imprimé au Bitcoin une telle dynamique que ce dernier joue certainement un rôle significatif dans le maintien d'une croissance relative de son économie boostée par des exportations dont il s'avère qu'elles ne sont plus 'payées' seulement par des barters/ compensations qui ne rapportent pas de devises, mais aussi par ce dispositif Bitcoin.

Alors que ces enjeux ne paraissent pas avoir retenu l'attention des décideurs politiques français plus intéressés à la comptabilité des centrifugeuses et des stocks d'uranium iraniens, d'autres partenaires européens ont manifestement compris l'urgence de se préparer au paysage découlant d'une éventuelle levée (même partielle) des sanctions. Ainsi Darya Dolzikova et  Tom Keatige, experts du prestigieux Royal United Services Institute (RUSI, le plus ancien think-tank britannique spécialisé dans les questions de défense et de sécurité), adjurent de prendre des mesures nécessaires au rétablissement des opérations bancaires avec l'Iran. Ils proposent notamment que la Banque d'Angleterre ouvre un 'clearing account'  pour pallier le refus ou à l'impossibilité des banques d'en ouvrir. Ils avancent aussi une autre piste consistant à adopter une devise digitale de banque centrale (Central Bank digital currency/ CDBC) qui éviterait la dépendance au dollar et diminuerait l'exposition aux sanctions. Cette convergence avec les orientations de la BCI sur le Bitcoin est très significative. De même nous soulignons la proximité des propositions du Rusi qui insiste sur les indispensables garanties d'immunité à l'égard des sanctions américaines, et les nécessaires clarifications à cet égard, avec nos propres suggestions. Le Royaume-Uni n'est pas le seul à s'intéresser au marché iranien. L'Italie, qui n'a pas adhéré à Instex et conserve un profil bas dans les négociations politico-militaires avec Téhéran, multiplie les signaux sur sa volonté de consolider sa présence commerciale en Iran.

Quant à l'Allemagne, si elle affiche sa solidarité transatlantique et suit la ligne ferme du trio EU3 animé par Paris, l'ampleur de ses échanges commerciaux avec la République islamique (586,9 millions d'euros dont 490,9 millions d'euros d'exportations, pendant les 4 premiers mois de cette année) atteste que celles-ci bénéficient d'un appui efficace des pouvoirs publics et de discrets outils de paiement sophistiqués au-delà des opérations traitées par quelques banques régionales. En France, les entreprises appartenant au secteur déjà exempté de sanctions (dit 'humanitaire'), notamment  les groupes de la pharmacie et du médical, examinent de près les perspectives du marché iranien. A l'image du géant danois Novo Nordisk qui a construit une unité de fabrication en Iran avec un partenaire et des financements locaux (et le soutien résolu du gouvernement), les exportateurs de médicaments savent que toute relation durable devra passer à terme par des fabrications sur place, exigence clairement exprimée (également  pour les autres secteurs) par les autorités iraniennes. Le défi sera de transformer une contrainte en opportunité, avec des mécanismes imaginatifs. Selon certaines sources, Renault (qui avait conçu de grands projets industriels en Iran) suivrait attentivement l'évolution de la situation.

Un test pour la relation transatlantique

Il est donc urgent que les banques et entreprises  françaises après avoir établi la liste (courte) des garanties qu'elles estiment indispensables au rétablissement de flux financiers avec l'Iran, persuadent vigoureusement le gouvernement et surtout le Président de la République d'entreprendre une démarche européenne ( une approche franco-française ne servirait à rien) pour exiger de Washington les engagements que nous avons décrits. Il conviendrait donc que les banques  et dirigeants des autres États Membres se saisissent aussi de cette question. Il ne faut pas s'imaginer que le nouveau locataire de la Maison-Blanche, sensiblement plus ouvert à la concertation que son prédécesseur, ne privilégie pas les intérêts américains et renonce à tirer profit de sa position de force face à une Europe divisée. America First se poursuit, mais de façon courtoise quoique déterminée. Ne soyons pas naïfs. Une fenêtre d'opportunité s'ouvre devant nous avec la présidence française de l'Union. Il serait envisageable d'inclure dans les prochaines négociations commerciales  trans- atlantiques un 'chapitre Iran' portant sur l'accès sécurisé des banques et entreprises européennes au marché iranien. Ce chapitre serait à négocier ' à l'anglaise' comme un chapitre bloquant  le reste des discussions en cas de refus (plausible) américain. Sans ce caractère, les exigences européennes risquent fort d'être repoussées.

Les chances de succès de cette démarche sont loin d'être assurées. On peut toutefois imaginer que certains commissaires européens, en particulier Thierry Breton, pourraient en tirer quelques réflexions. Il reste que si les banques européennes estiment qu'opérer avec l'Iran est trop risqué en l'absence des  assurances demandées à l'OFAC, la levée des sanctions, comme en 2016, ne permettra pas aux entreprises de l'Union d'en profiter pleinement. Bien plus, elle favorisera la Russie et la Chine, surtout si ces dernières développent leurs opérations en Bitcoins. Au-delà de cette immunité à l'égard des administrations américaines, il serait utile que les Européens demandent à Biden un engagement politique de décourager publiquement les groupes  qui aux États-Unis, exercent des pressions sur les banques et entreprises étrangères qui ont des relations avec l'Iran. Ces pressions (risque réputationnel), sont des obstacles à la liberté des transactions licites et reflètent une forme de concurrence déloyale. Il faudrait donc que les plus hautes autorités américaines fassent publiquement  savoir  que ces pratiques ne peuvent être admises.

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