Financer la transition énergétique sans tarification du carbone?

Financer la transition énergétique dans les villes, c'est-à-dire notamment augmenter la part du renouvelable dans le «mix » énergétique, organiser la circularité de l'énergie - en particulier de la chaleur et de l'électricité - et consommer mieux et donc moins, requiert des investissements considérables. L'Agence Internationale de l'Energie estime que 70% des 44 000 milliards d'us dollars à investir d'ici 2050 pour limiter le réchauffement à 2 degrés concerneront les villes.

Il faut rajouter à cette donne le fait que l'on parle de longs voire très long cycles de rentabilisation (de 10 à plus de 30/40 années), les projets sont techniquement très divers (panneaux photovoltaïques, voiture électrique, smart grids et smart meters, pistes cyclables etc.), et de valeurs unitaires extrêmement variables (allant du métro lourd à la fenêtre à changer).

Des bénéfices non "monétisables"

Ces investissements ont en outre la caractéristique de produire des bénéfices socio-économiques qui ne sont pas - ou ne sont que partiellement - « monétisables », c'est-à-dire qu'ils ne génèrent pas un flux de revenus permettant aux partenaires financiers d'obtenir le remboursement de leurs concours (en capital ou en dette) et un rendement correspondant à leurs attentes.

En effet, en l'absence d'une tarification du carbone à un prix économiquement significatif, produire de l'énergie « décarbonée » ne comporte pas ou peu d'avantages financiers par rapport aux énergies conventionnelles - alors que la parité réseau (1) est difficile à atteindre surtout en période de bas prix des énergies fossiles - et économiser du CO2 (c'est-à-dire en produire moins) ne génère aucune contrepartie financière positive.

Ces spécificités seraient de peu d'importance si la transition énergétique pouvait être entièrement financée sur fonds budgétaires publics mais l'ampleur des capitaux à mobiliser est telle qu'il faut lever des montants significatifs de financements auprès de partenaires privés et donc de demander à ces derniers de mobiliser de la liquidité à long terme et de prendre des risques.

Pas de problème de liquidité

La mobilisation de liquidité - même pour des montants importants et des maturités de très long terme - ne pose pas aujourd'hui de réels problèmes : les banques ont retrouvé une partie de leurs capacités de financement de « l'avant crise » et surtout les investisseurs institutionnels - qui sont « sur-liquides » et ont des passifs à long terme - apprécient les financements d'infrastructures qui leur offrent des rendements supérieurs à ceux que procurent aujourd'hui les obligations souveraines de l'Eurozone (hors pays périphériques).
Le facteur déterminant de la « bancabilité » d'un financement d'investissement lié à la transition énergétique est donc son profil de risque, qui dépend essentiellement du modèle économique choisi et du cadre juridique utilisé.

Collectivité locale ou "société projet"

Il y a deux grandes familles de modèles économiques, d'une part ceux qui reposent sur la collectivité locale concernée et d'autre part ceux qui s'articulent autour d'une agence spécialisée ou d'une «société projet » publique ou privée
Dans les montages reposant sur la collectivité locale, celle-ci achète les équipements ou les ensembles intégrés d'équipements, en marchés publics classiques ou en utilisant le cadre nouveau des contrats de Réalisation Exploitation Maintenance (les « CREM »), elle s'endette sur son bilan et rembourse les emprunts grâce à l'impôt. Cette méthode est d'autant plus accessible aux collectivités locales françaises que la « golden rule » (c'est-à-dire l'obligation de n'emprunter que pour investir) a permis de maintenir leur niveau d'endettement dans des limites raisonnables et qu'elle disposent aujourd'hui d'un très large accès au crédit.

La technique des green bonds

En matière d'offre de crédit, l'offre bancaire (publique et privée) et obligataire est très diversifiée mais une technique en développement rapide - celle dite des « green bonds » - mérite une attention particulière : elle consiste en une émission obligataire dont l'emprunteur s'engage à utiliser le produit de manière à favoriser le développement durable, et des investissements dans la transition énergétique sont donc parfaitement éligibles à ce type de financement. Utiliser cette technique - et donc s'obliger à rendre compte de son engagement dans la transition énergétique - permet à la collectivité locale de valoriser cette politique auprès des investisseurs - qui se sont engagés à « décarboner » leurs portefeuilles d'actifs - mais également d'améliorer son attractivité vis-à-vis des décideurs économiques : on voit en effet que dans la concurrence acharnée que se livrent les grandes métropoles Européennes pour attirer chez elles les investissements des entreprises, le fait d'être « green » devient chaque jour davantage un « argument de vente » essentiel.

Toutefois la situation financière tendue des collectivités locales et la baisse des dotations à laquelle elles vont être confrontées leur impose une attention accrue à la monétisation (c'est-à-dire, dans ce cas, au taux de retour fiscal) des avantages socio-économiques de ces investissements, or, en l'absence d'une fiscalité carbone incitative, certains investissements dans la transition énergétique peuvent même avoir un impact fiscal négatif (par exemple, le développement des transports en commun fait baisser le rendement de la taxe sur les carburants), au total, on anticipe une baisse de investissements de 15 à 20% en 2016 (estimation de la Cour des Comptes), ce qui légitime le recherche de montages alternatifs.

Un large éventail de choix

Les montages articulés autour d'une Agence ou d'une société pivot offrent un large éventail de choix au niveau du véhicule mis en place et du cadre contractuel utilisé
Les sociétés peuvent être des Agences de droit Public comme par exemple la Société du Grand Paris, ou l'Agence de Financement des Infrastructures de Transport de France au niveau national, financées par des ressources affectées en exception aux principes d'unicité et d'universalité budgétaire (2). Elles peuvent aussi être des sociétés de droit privé, à capital totalement public (Sociétés Publiques Locales) ou mixte public/privé (cas des SEM classiques et des nouvelles SEMOP : sociétés d'économie mixtes à opération unique) ou encore des « sociétés projet» à capitaux entièrement privés.

Les cadres contractuels aujourd'hui disponibles sont également nombreux et d'évolution récente, qu'il s'agisse des concessions (qui devront toutefois être adaptées à un contexte économique et financier moins porteur qu'avant la crise de 2008 et à l'impératif du mieux -donc moins - consommer) ou des nouveaux « marchés de partenariat » (dont il n'est pas encore certain qu'ils permettent de contractualiser les modèles économiques complexes et intégrés de la transition énergétique), voire des très récents et encore peu testés « partenariats d'innovation » .

Au total, le financement de la transition énergétique dans les villes progresse sous l'effet combiné de l'évolution technologique, de la volonté politique de l'ensemble des décideurs publics, du soutien croissant de la société civile, et de la mobilisation des acteurs industriels et financiers, mais il reste beaucoup à faire, notamment à « caler » les modèles économiques pour maximiser la « value for money » et bien arbitrer entre les nombreuses possibilités de montages juridiques afin de proposer aux investisseurs privés des projets « bancables ».
Il reste également, dans un contexte de rareté des fonds publics, à rechercher le meilleur effet de levier des interventions de l'Etat ou des collectivités locales, et pour cela diversifier les formes de soutien avec peut-être moins de subventions et plus de garanties pour certains risques difficiles à faire accepter au marché, ou encore la mise en place de tranches de crédit subordonnés (prévues par exemple le dans le cadre du Plan Juncker) pour rehausser le profil de risque d'un projet.
On voit que tout ceci devra passer par des stades d'expérimentation et on peut donc se réjouir de l'appel à manifestation d'intérêt (AMI) lancé pour sélectionner des projets pilotes de « smart cities » appelés à donner lieu à coopération entre des collectivités locales et des groupes industriels.

(1) la parité réseau est réputée atteinte lorsque le prix de revient d'une production alternative est égal au prix moyen des énergies conventionnelles

(2) Ces deux principes fondateurs du Droit budgétaire français - selon lesquels l'ensemble des recettes et dépense doivent transiter par le même budget, national ou local- font l'objet d'un nombre croissant d'exception