Renforcer la lutte contre la précarité alimentaire aggravée par la crise sanitaire, tout en donnant un coup de pouce aux agriculteurs français engagés dans des modes de production plus durables, telle est la synthèse que tente de réaliser le gouvernement, lequel a engagé une réflexion interministérielle sur la mise en place d'un outil ad hoc: des chèques alimentaires.
Proposés par la Convention citoyenne pour le climat afin de permettre aux plus démunis d'acheter des produits en circuits courts ou bio, de tels chèques n'ont jamais figuré dans les diverses versions du "projet de loi climat et résilience" censé transposer une grande partie des mesures retenues par la CCC, qui vient d'être présenté en Conseil des ministres et transféré à l'Assemblée nationale. Le ministère de l'Economie y était notamment opposé, pour des raisons de coûts comme de complexité de mise en oeuvre. Lors de son allocution devant les membres de la CCC le 14 décembre, Emmanuel Macron s'était toutefois lui-même engagé à les mettre en place, en obligeant ainsi le gouvernement à s'activer.
Une demande d'aide alimentaire en hausse de 45% depuis la pandémie
L'idée fait d'ailleurs depuis longtemps l'objet de propositions d'associations et de parlementaires. Mais la crise économique découlant de l'épidémie de Covid a rendu cette réflexion plus urgente. D'une part, les diverses mesures de confinement ont profondément chamboulé le secteur agricole français, en créant divers problèmes de débouchés, mais aussi en légitimant les appels au patriotisme économique et à la valorisation des démarches vertueuses locales auprès des distributeurs, des politiques comme des consommateurs.
D'autre part, la précarité alimentaire s'est nettement aggravée dans la population. Selon le Secours populaire, cité par l'AFP, les demandes d'aide alimentaire ont crû de 45% en 2020 par rapport à 2019. Une étude annuelle menée par l'institut CSA pour les banques alimentaires, publiée le 15 février, montre en outre une évolution préoccupante du profil des bénéficiaires: plus de la moitié ont déclaré y avoir recours depuis moins d'un an. Plus de 2,1 millions de personnes bénéficient de l'aide alimentaire en ce début d'année 2021, selon les banques alimentaires. Les études montrent en outre que chez les populations défavorisées socialement, le taux de prévalence de l'obésité est plus élevé que chez la population générale, en raison aussi de difficultés d'accès à une alimentation variée et de qualité.
Aux États-Unis, l'aide alimentaire représente 73% du budget de la politique agricole
Or, l'aide alimentaire aujourd'hui pratiquée en France est loin d'être quantitativement et qualitativement suffisante. Non seulement elle est fondée sur un système essentiellement distributif, ne laissant pas aux bénéficiaires la possibilité de choisir ce qu'ils reçoivent. Ses budgets ont aussi été significativement réduits depuis qu'en 2014 son principal dispositif de financement a été dissocié de la politique agricole commune européenne, explique l'économiste Thierry Pouch: une évolution très différente de celle qu'on constate dans un pays pourtant plus plus libéral comme les États-Unis, où, depuis presqu'un siècle, l'aide alimentaire continue de représenter une énorme part du budget de la politique agricole (73% entre 2019 et 2023, sur un total de 430 milliards de dollars), note l'expert. En dehors de quelques initiatives locales qui misent sur les circuits courts pour associer à l'aide alimentaire des activités d'insertion, les aliments proposés sont en outre rarement des produits frais.
Quels produits, pour quels bénéficiaires?
Le gouvernement cherche alors le bon modèle pour ces chèques alimentaires censés répondre à une telle pluralité de défis. L'enjeu est désormais de déterminer "quelles sont les personnes qui seront bénéficiaires et quels sont les produits qu'on pourra acheter avec", a résumé le 12 février le ministre de l'Agriculture et de l'Alimentation, Julien Denormandie, sur BFM Business.
Côté produits, la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) s'est d'ailleurs déjà positionnée. Dans un courrier adressé le 10 février par sa présidente, Christiane Lambert, aux ministres de l'Agriculture, de la Santé, de la Transition écologique et de l'Economie, le principal syndicat agricole propose que soient éligibles seulement des produits français frais, locaux ou en circuits courts. L'interprofession de la filière fruits et légumes frais, Interfel, soutient elle aussi l'utilisation de ces chèques afin d'inciter à la consommation de ses produits. La Convention citoyenne avait proposé de s'appuyer sur la définition des produits "durables" utilisée pour la restauration collective.
Quant aux bénéficiaires, la FNSEA propose de commencer par "trois publics sur lesquels l'urgence alimentaire se fait clairement ressentir: les jeunes familles, les personnes âgées sous conditions de ressources et les étudiants boursiers". Selon la fédération, ces chèques devraient en effet "s'additionner aux dispositifs sociaux existants sans pour autant venir s'y substituer".
Gestion privée ou municipale?
L'organisation des modes de distribution préoccupe également le gouvernement. Selon l'association des grandes villes françaises France urbaine, qui en a discuté avec le ministère des Solidarités et de la Santé, deux scénarios sont envisagés. Le premier consisterait à passer par des prestataires privés tels que les gestionnaires des chèques déjeuner, ce qui simplifierait le traitement des gros volumes. Le deuxième mobiliserait les centres communaux d'action sociale (CCAS) dont certains, dans le cadre de leur mission de mise en oeuvre de la politique sociale municipale, proposent déjà diverses formes d'aide alimentaire, en partenariat avec les parties prenantes locales.
Habitués des publics les plus précaires, ces derniers présenteraient un atout: la capacité à proposer aux bénéficiaires des chèques un accompagnement social plus global, note la fédération qui les réunit, l'Union nationale des centres communaux d'action sociale (UNCCAS).
"Il apparaît difficile de penser que l'aide alimentaire puisse être dématérialisée et/ou soustraite au lien humain nécessaire aux personnes en situation de précarité", estiment aussi les banques alimentaires, en soulignant que 66% des bénéficiaires disent souhaiter être accompagnés par des associations.
Cette deuxième approche, également suggérée par la FNSEA, pourrait toutefois conduire à une demande de co-financement par les collectivités locales, prévoit France urbaine.
Coûts du dispositif: entre 200 millions et 4 millards d'euros
Les coûts du dispositif et leur répartition vont en effet dépendre des options retenues et restent donc pour le moment non déterminés. Selon le quotidien Les Echos, les estimations varieraient aujourd'hui entre 200 millions et 4 milliards d'euros. L'option la plus chère serait portée par Julien Denormandie, qui, dans le cadre du plan de relance, avait déjà proposé de consacrer 3 milliards d'euros à des chèques alimentaires, sans succès.
Le ministère de l'Agriculture soutiendrait à présent la mise en place d'un système permettant à des jeunes ou des familles avec enfants à revenus modestes d'acheter des aliments frais et locaux dans les petits commerces voire les grandes surfaces, dont les coûts seraient estimés entre 2 et 4 milliards d'euros.
Les ministères de l'Economie et de la Transition écologiques préféreraient en revanche un dispositif plus simple, confié justement aux CCAS. L'Etat n'interviendrait que pour payer la différence entre les paniers alimentaires ordinaires et ceux considérés comme "durables" selon les critères fixés la loi Egalim en 2018.
Quant au financement de la mesure, la CCC avait proposé de créer une taxe sur les produits ultra-transformés à forte empreinte carbone. Fin mai, un rapport sénatorial avait également imaginé une taxe sur les aliments présentant une "mauvaise qualité nutritionnelle", pour d'une part pousser l'industrie agroalimentaire à concevoir de meilleurs aliments, d'autre part distribuer des chèques "alimentation saine".
Une idée plus radicale, créer une "Sécurité sociale alimentaire"
Une autre idée se fraie toutefois aussi son chemin dans la société civile, auprès d'associations, de chercheurs, mais aussi d'un nombre croissant de parlementaires: celle d'une réforme plus radicale visant à la mise en place d'une "Sécurité sociale alimentaire". Elle se fonde sur la conviction de la nécessité que l'Etat garantisse un droit fondamental à l'alimentation, donnant accès à une nourriture durable et de qualité, explique Yuna Chiffoleau, spécialiste des circuits courts alimentaires à l'Institut national de la recherche agronomique (Inrae). "Il s'agit de construire la production alimentaire à partir de la demande", ajoute la Confédération paysanne, opposée au fonctionnement actuel de l'aide alimentaire "fondé sur les surplus d'une industrie subventionnée" et sur une forme de paternalisme "des plus riches vers les plus pauvres".
Diverses visions de cette sécurité sociale alimentaire s'affrontent encore, souligne Yuna Chiffoleau. Mais un consensus se dégage autour d'un modèle, inspiré du système sanitaire français, alimenté par des cotisations sociales, résume la chercheuse.
"Chaque citoyen recevrait une dotation alimentaire mensuelle couvrant une partie de ses besoins, et payerait des cotisations sociales. Mais puisque seulement ces dernières seraient calculées en fonction des revenus, les personnes aux revenus les plus faibles seraient des bénéficiaires nets, et celles aux revenus les plus élevés des contributeurs nets", explique le porte-parole de la Confédération paysanne Nicolas Girod.
L'organisation imagine d'ailleurs aussi la création de "caisses locales d'alimentation" où toutes les parties prenantes (citoyens, élus locaux, professionnels de l'agroalimentaire) seraient représentées, chargées de choisir les produits conventionnés: leurs modes de production, leurs volumes, leurs niveaux de prix et la rémunération des producteurs.
Les partisans d'une telle rénovation profonde du système, politiquement délicate à mettre en place, ne s'opposent néanmoins pas, dans l'attente, à la création de chèques alimentaire, pourvu qu'ils donnent vraiment accès à une alimentation de qualité et qu'ils constituent la première étape d'une transition plus profonde entamée dès à présent. Le débat sur ces derniers risque d'ailleurs d'aller au-delà des options que compte arbitrer le gouvernement si, comme c'est probable, des députés et sénateurs profiteront de l'examen de la loi climat pour le ramener dans l'enceinte du Parlement. Certains d'entre eux y travaillent déjà, y compris dans la majorité parlementaire.
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