OPINION. Les lois extraterritoriales des Etats-Unis et la récente évolution de la politique commerciale de la Chine pénalisent particulièrement les entreprises européennes. Pour remédier à cette situation, il est nécessaire d'agir. La présentation le 19 janvier au Parlement européen d'une étude réalisée par sa commission du Commerce international constitue une première réponse. (*) Par Laurence Daziano, maître de conférences en économie à Sciences Po Paris.
L'Union européenne (UE) s'est construite d'abord comme une union économique, a ensuite développé un projet politique puis partagé une monnaie commune. Le marché commun des États membres obéit aux règles commerciales internationales de l'OMC. Il est ouvert à d'autres partenaires commerciaux.
Mais l'environnement commercial dans lequel évolue ce marché commun européen a radicalement changé. Bien que les États-Unis utilisent depuis longtemps leurs lois extraterritoriales pour défendre leurs intérêts commerciaux et distordre les marchés mondiaux, la situation a été exacerbée sous l'administration Trump, qui a prétexté que de simples conflits commerciaux constituaient un danger pour la «sécurité nationale». La Chine, qui a énormément bénéficié des conditions du marché international après son accès à l'OMC, commence à reprendre la stratégie américaine avec sa diplomatie «amie ou ennemie», ce qui a un impact sur les relations économiques qu'elle entretient avec d'autres pays. L'Empire du Milieu étudie l'application de sa propre législation extraterritoriale, que ce soit par le biais de l'initiative des « Routes de la soie » ou de la loi sur la sécurité nationale de Hong Kong.
Des amendes de plusieurs milliards de dollars
L'Union européenne, avec son organisation décisionnelle compliquée, est paralysée lorsqu'il s'agit de défendre ses intérêts commerciaux et économiques. Parce qu'elles n'ont pas appliqué la législation américaine, des entreprises européennes ont dû payer des amendes de plusieurs milliards de dollars. Parce qu'elles faisaient du commerce avec des pays que les États-Unis considèrent comme voyous (Iran, Russie...), les entreprises européennes ont dû se retirer de ces marchés, perdant leurs investissements et la confiance de leurs partenaires commerciaux traditionnels. La législation américaine impacte les entreprises européennes, les individus et, en fin de compte, la souveraineté de l'UE et de ses États membres.
Mais il est temps maintenant pour l'UE de contre-attaquer. Au nom de la commission du Commerce international du Parlement européen, une étude sur «Les sanctions extraterritoriales sur le commerce et les investissements et les réponses européennes» a été publiée en novembre 2020 afin d'améliorer les mesures déjà prises pour répondre à l'exorbitant privilège des États-Unis que constituent ses lois extraterritoriales voire prendre des mesures supplémentaires pour lutter contre cette législation.
Cette étude montre d'abord que le règlement de l'UE de 1996 pour interdire aux entreprises européennes d'appliquer les mesures extraterritoriales américaines et la création d'un mécanisme appelé INSTEX (Instrument in Support of Trade Exchanges) pour contourner l'utilisation du dollar américain ne sont pas des contre-mesures suffisantes.
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L'étude analyse des contre-mesures qui pourraient être efficaces mais qui semblent irréalistes à court et moyen termes. L'étude souligne que la généralisation de l'euro dans le commerce international pourrait amoindrir l'utilisation du dollar mais reconnaît que le pouvoir du dollar américain, en tant que monnaie de réserve, est encore trop fort. À propos de SWIFT, l'étude rappelle que ce système bancaire est juridiquement européen et que toucher à ce moyen de paiement affecterait également les entreprises européennes qui l'utilisent.
Cela ne laisse pas grand-chose sous la main... L'étude indique que le système INSTEX pourrait être amélioré. En effet, INSTEX n'a été utilisé jusqu'à présent que dans un nombre limité de cas et n'a concerné que des produits alimentaires et médicaux, dont beaucoup ne font pas l'objet de sanctions américaines. Mais il n'est toujours pas prévu d'y inclure des transactions liées aux hydrocarbures iraniens, principale source de revenus du pays.
Un règlement des différends à l'OMC
Le Parlement européen pourrait envisager de demander aux États membres de prendre des mesures dans le cadre des traités d'amitié, de commerce et de navigation (traités FCN) existants pour remédier à une éventuelle violation de leurs obligations conventionnelles par les États-Unis. En vertu de ces traités, en effet, les États-Unis appliquent un large éventail d'obligations pour faciliter et protéger l'activité économique des ressortissants et des entreprises étrangers sur le territoire américain. Les sanctions extraterritoriales américaines sont en contradiction avec nombre de ces obligations.
L'outil le plus efficace serait un règlement des différends à l'OMC. Une plainte contre la loi Helms Burton permettrait à un panel de l'OMC de constater que ces mesures ne peuvent pas être justifiées par le motif de la sécurité nationale dans le droit de l'OMC. Ces conclusions pourraient également montrer que d'autres types de sanctions extraterritoriales ne sont pas compatibles avec les règles de l'OMC. Le fait de déposer une plainte pourrait renforcer la crédibilité de l'UE auprès des États-Unis et de la communauté internationale en tant que défenseur du système économique international fondé sur des règles de droit.
Enfin, la mise en place d'une agence de l'UE pour coordonner les sanctions et les ripostes sous la forme d'une agence de l'UE de contrôle des avoirs étrangers (UE-AFAC), sur le modèle de l'Office américain du contrôle des avoirs étrangers (OFAC), pour prendre des sanctions économiques efficaces, pourrait être l'outil pertinent pour contrer les politiques extraterritoriales américaines ou chinoises. Mais la question de la création d'une telle agence se pose au regard du droit communautaire existant et exigerait l'unanimité des 27 États membres, dont certains ont d'ailleurs développé des flux commerciaux et d'investissement trop importants avec les États-Unis ou la Chine, pour les mettre en péril.
