Le chef d'état-major des armées (CEMA), le général Pierre de Villiers, est relativement satisfait du budget du ministère de la Défense pour 2017 (32,68 milliards d'euros hors pensions). Même s'il comporte plusieurs paris non négligeables, dont celui sur les économies liées aux coûts des facteurs (630 millions d'euros) et sur les recettes exceptionnelles (100 millions), qui devront être rendez-vous. Sinon l'équilibre du budget 2017 s'effondre...
"Je considère que le PLF 2017 (projet de loi de budget, ndlr) est la traduction fidèle des mesures votées dans le cadre de la loi actualisant la Loi de programmation militaire", a-t-il pourtant expliqué le 12 octobre lors d'une audition devant les députés. L'Hôtel de Brienne a d'ailleurs obtenu 600 millions d'euros de crédits de plus que par rapport à 2016 qu'il "n'a pas été facile d'obtenir".
"Sachez que je considère que le PLF 2017 est la traduction fidèle des mesures votées dans le cadre de la loi actualisant la LPM et qu'il prend en compte les décisions prises par le président de la République, souligne le général Pierre de Villiers. C'est ce que je pense même si, croyez-moi, il n'a pas été facile d'obtenir ces fameux 600 millions d'euros supplémentaires".
Le ministère n'a pas eu tout ce qu'il voulait. Les armées demandaient "775 millions d'euros", précise le CEMA. Outre les 600 millions d'euros, le complément est assuré, "à hauteur d'un peu moins de 200 millions d'euros", par le fameux coût des facteurs. Par ailleurs, sur les 600 millions d'euros, 100 millions d'euros devront provenir de ressources exceptionnelles.
D'où certaines inquiétudes que le général Pierre de Villiers a développé devant les députés. Ses préoccupations sont "au nombre de quatre : le moral, notre modèle de ressources humaines, la protection et la défense de notre personnel et de nos installations militaires et, bien sûr, ce que j'appelle l'effort de guerre". La cinquième inquiétude concerne le coût des facteurs et les recettes exceptionnelles. Enfin, la sixième et septième portent sur la fin de gestion du budget 2016 et sur le niveau des budgets 2018 et 2019.
1/ Le moral des armées "contrasté"
"Comment va le moral de nos armées ? Il est aujourd'hui contrasté : porté par les opérations, il est néanmoins fragilisé par des motifs d'insatisfaction liés à la conciliation de la vie professionnelle et de la vie privée, mais aussi, parfois, aux conditions de travail", explique le général de Villiers pour qui le moral constitue "une part déterminante de la capacité opérationnelle des armées" . Selon le CEMA, "c'est le carburant pour la victoire".
"Nous avons, donc, un devoir de vigilance absolue sur ce sujet. C'est la raison pour laquelle je place le moral au premier rang de mes préoccupations", souligne-t-il.
Ainsi, le CEMA constate que les militaires français "attendent de justes compensations des efforts consentis". Le manque de moyens humains et matériels au quotidien, les difficultés de la famille à gérer l'indisponibilité accrue et les difficultés du conjoint à accéder à l'emploi contribuent, directement, à la fragilisation du moral, estime-t-il. "Ces nombreuses complications alimentent le sentiment d'un déséquilibre croissant entre les principales sujétions, d'une part, et les différentes compensations accordées - pécuniaires, statutaires ou professionnelles -, d'autre part", fait-il remarquer.
Sur la base de ce constat, 207 millions d'euros de dépenses catégorielles nouvelles vont être accordées en 2017, par rapport à 2016. Le ministère a fléché deux directions : la compensation de la suractivité avec la création de l'indemnité d'absence cumulée à partir de 150 jours et l'élargissement de l'indemnité pour sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (AOPER), dont le montant a été doublé, cet été, en passant de 5 à 10 euros par jour. Ces mesures contribuent directement au soutien du moral des militaires. "Il ne faudrait pas que cet espoir soit déçu", estime le général Pierre de Villiers.
2/ Vers un modèle "humain" des ressources humaines
Selon le chef d'état-major des armées, le modèle Ressources humaines (RH) doit avoir la double ambition de répondre aux besoins de nos armées, et "d'entendre et de prendre en compte les légitimes aspirations des jeunes qui y servent". Les armées veulent donc un modèle plus dynamique dans ses flux, mieux pyramidé, plus souple, plus attractif. Elles veulent rétablir la cohérence entre le grade, les responsabilités et la rémunération ainsi que renforcer la transparence dans la gestion et multiplier les passerelles entre notre institution et le monde civil.
"Je m'attache à ce que les armées assument leurs responsabilités vis-à-vis de cette belle jeunesse : parfois nous intégrons des jeunes en très mauvais état et nous en faisons des héros en quelques mois ou en quelques années. Je tiens donc à ce qu'ils soient formés avec sérieux et professionnalisme. La jeunesse est notre plus grande force".
Maître mot du CEMA, "la construction de l'armée de nos besoins doit aller de pair avec une approche résolument humaine". C'est donc tout l'enjeu du volet RH du projet de transformation Cap 2020.
3/ Remise en cause de l'externalisation ?
Face à la menace terroriste qui pèse sur la France, les militaires sont sans aucun doute l'une des premières cibles des terroristes. Dans le cadre de la protection et la défense du personnel militaire et civil et des installations militaires, le ministère doit "prendre toutes les mesures nécessaires pour renforcer la sécurité de nos installations, de nos militaires et de leurs familles", insiste le CEMA. "Il s'agit de se protéger sans se retrancher", précise-t-il.
Mais le général Pierre de Villiers va plus loin et remet en cause l'organisation même du ministère. Il s'interroge "sur la pertinence de l'externalisation de certaines fonctions, comme celle du gardiennage". Pour le CEMA, le personnel affecté sur chaque site militaire doit rester le premier acteur d'une "défense collective, cohérente et coordonnée". Il demande donc un effort en termes "de durcissement des installations". Très clairement, il plaide pour un renforcement de la sécurité des sites militaires. Ce sera le cas en 2017 et 2018 grâce à la priorité définie dans la LPM. Et bien sûr au-delà de 2018. Cette priorité passera nécessairement par des dépenses d'infrastructures et de personnel supplémentaires.
4/ Un effort de guerre à poursuivre en 2017
L'effort de guerre, c'est le prix de la paix, affirme le général Pierre de Villiers. Et ça passe par un budget de la défense à 2 % du PIB. On est encore très loin... L'actualisation de la LPM 2014-2019 a marqué "une première étape en mettant un terme inédit à la tendance baissière des trente-cinq dernières années", explique le CEMA. Il estime que cet effort doit se traduire par une hausse progressive du budget de la défense pour rejoindre la cible de 2 % du PIB durant le prochain quinquennat et si possible dès 2020 (41 milliards d'euros de 2017). Cet effort correspond d'ailleurs à un engagement international de la France et de ses partenaires de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN). "Il compensera l'usure accélérée de notre modèle d'armée", souligne-t-il.
"Dorénavant, cet effort ne pourra être ni allégé, ni reporté, en dépit de la complexité de l'équation budgétaire étatique prévisionnelle, en particulier dès 2018", affirme le général Pierre de Villiers. Il vise à atteindre trois objectifs qui concourent à la robustesse et à l'efficacité des armées. "Le premier objectif est de boucher les trous, c'est-à-dire de récupérer des capacités auxquelles il avait fallu renoncer temporairement pour des raisons budgétaires, à un moment où le contexte sécuritaire était très différent", détaille-t-il. C'est le cas par exemple des patrouilleurs hauturiers nécessaires à la surveillance des côtes, des pétroliers et des avions ravitailleurs, des avions de transport tactique, des véhicules blindés.
Le deuxième objectif consiste à aligner les contrats opérationnels sur la réalité des moyens engagés actuellement par les armées. Ces contrats, détaillés dans le Livre blanc, sont désormais en deçà de l'engagement réel et actuel des forces. "Cette situation de distorsion est commune à nos trois armées. Elle n'est pas tenable dans un contexte de dégradation durable de la sécurité", estime le CEMA. Le troisième objectif vise à assurer la crédibilité de la dissuasion nucléaire par le renouvellement successif de ses deux composantes, océanique puis aéroportée. Pour être soutenable, l'effort doit être lissé sur les quinze prochaines années. "Différer cette décision équivaudrait, en réalité, à un renoncement", assure-t-il.
En maintenant l'effort de défense à 1,77 % du PIB (contre 1,78 % en 2016), le projet de loi de finances 2017 permet d'éviter tout juste le décrochage des moyens par rapport aux missions des armées et à la menace, estime-t-il. "Il constitue une base crédible pour amorcer la remontée en puissance et l'accroissement de l'effort de défense qu'avec les trois chefs d'état-major d'armées nous appelons de nos vœux, dès 2018", martèle le général Pierre de Villiers. Un effort qui servira à mieux lutter contre les menaces qui s'accroissent. "Les États-puissances développent des stratégies de plus en plus offensives et le terrorisme djihadiste frappe jusque sur notre sol. Désormais, il n'est plus possible de tenir la guerre à distance » ni de la « cantonner dans un cadre strict", rappelle le CEMA.
"Pourquoi ne pas augmenter le budget de la défense dès 2017 dans le cadre de l'objectif des 2 % du PIB ? C'est une bonne question ! Je suis là pour vous tenir un langage de vérité. Objectivement, l'effort consenti par l'État, ne serait-ce que pour arrêter la baisse et maintenir le budget à 1,77 % du PIB, est considérable ; personne ne l'a fait auparavant. En outre, il est très difficile d'inverser un processus. Or, depuis la guerre d'Algérie, les armées se sont réorganisées sous le coup de déflations successives. Aujourd'hui, elles doivent faire face à une remontée en puissance ; c'est un changement de la donne. Donc, nous stabilisons en 2017, puis nous augmenterons en 2018, 2019 et 2020. Oui, en 2018, l'effort sera important. Pour 2017, il est déjà très important, puisque non seulement le budget n'a pas baissé, comme le prévoyait la LPM initiale votée en 2012, mais il a augmenté en valeur absolue. Au bilan, on stabilise aujourd'hui l'effort de défense et il faudra franchir une marche importante en 2018 pour amorcer la remontée en puissance".
Si le budget de la défense avait atteint 2 % du PIB dès 2017, ce n'est pas 600 millions supplémentaires (par rapport à 2016) que le ministère aurait obtenu, mais plus de cinq milliards, selon le général Pierre de Villiers. "Le ministre de la Défense et moi-même, nous nous devons d'être responsables. L'objectif que nous avons fixé me semble être un bon compromis entre le souci des finances publiques, c'est-à-dire la souveraineté économique, et la souveraineté de défense", explique-t-il
5/ Le pari du coût des facteurs et des recettes exceptionnelles
Pour le budget 2017, le risque est double : le coût des facteurs et les 100 millions supplémentaires de ressources exceptionnelles immobilières. Ces dernières supposent en effet que le ministère vende des emprises militaires. "Le risque existe donc, notamment à propos des grosses emprises parisiennes, que nous ne puissions pas réaliser ces opérations en 2017", reconnait le général Pierre de Villiers. Il rappelle qu'il existe une clause de sauvegarde dans le cas où la défense n'obtient pas les ressources exceptionnelles. Elles peuvent être remplacées par des ressources budgétaires.
Le budget défense 2017 repose également sur le pari des coûts des facteurs. Les bénéfices attendus des coûts des facteurs sont évalués, sur les trois années à venir, à trois milliards d'euros. Mais les charges additionnelles, c'est-à-dire celles qui n'ont pas été prévues dans la LPM et qui se surajoutent au fil du temps comme les hausses du prix de l'électricité, sont évaluées à quatre milliards d'euros. Ainsi, pour 2017, les économies sur les coûts des facteurs sont évaluées à 630 millions tandis que les charges additionnelles à 900 millions. "Enfin, les indices économiques de mai 2016 laisseraient une marge de manœuvre de 200 millions d'euros, qui compléterait les 600 millions d'euros que nous avons obtenus" pour le budget 2017, explique le CEMA.
"Tout cela méritera d'être analysé en gestion, et il faudra être vigilant. Mais je ne m'en suis pas caché : je vous ai dit que c'était un des risques que j'avais identifiés", souligne-t-il.
6/ Une fin de gestion 2016 qui doit être exemplaire
La fin de gestion du budget 2016 va conditionner la sincérité du projet de loi de finances de 2017. C'est classique... "L'ensemble des crédits de la mission Défense doit être au rendez-vous en fin de gestion 2016, selon le volume prévu par la loi de finance initiale, soit 33,5 milliards d'euros, conformément à la LFI de 32,1 milliards d'euros, auxquels il faut ajouter 850 millions d'euros de surcoûts liés à l'engagement massif des forces armées - en opérations extérieures comme sur le territoire national - et 590 millions d'euros de reports de crédits de 2015", détaille le chef d'état-major des armées.
Dans ce cadre, le général Pierre de Villiers demande en raison de la fragilité de l'équilibre trouvé en 2016, que le budget de la défense soit exonérée de la cotisation interministérielle au titre de la loi de finance rectificative de fin d'année. "Toute autre option reviendrait à remettre en cause la sincérité du PLF 2017", estime-t-il.
Et le CEMA a raison d'être inquiet pour la fin de gestion de l'année 2016. Comme le rappelle le délégué général pour l'armement Laurent Collet-Billon dans son audition à l'Assemblée nationale, "le risque principal de la gestion du programme 146 tient à l'incertitude du devenir des crédits gelés". La réserve de précaution du programme pour l'année 2016 atteint près de 800 millions d'euros, mais le gel ne se limite pas à cette réserve. En effet, fait-il remarquer, "la direction du budget a décidé de reporter 590 millions d'euros de crédits de paiement ouverts par la loi de finances rectificative (LFR) de décembre 2015 en 2016, puis a gelé ce montant au printemps dernier".
Par ailleurs, un surgel supplémentaire, de 470 millions d'euros de crédits de paiement en 2016, a été appliqué au titre de la contribution de la mission Défense au financement d'un projet en faveur de l'emploi. "Les crédits gelés du programme 146 s'élèvent au total à 1,858 milliard d'euros en crédits de paiement, soit environ 18 % de la ressource", constate le délégué général pour l'armement.
7/ Un effort budgétaire dans la durée
L'effort budgétaire doit être accompli dans la durée. Ainsi, cette reconnaissance de besoins s'est traduite par un ajustement à la hausse de la trajectoire financière de la LPM actualisée. Au total, ce sont trois milliards d'euros de crédits budgétaires qui seront nécessaires pour la période 2017-2019. Au-delà de 2017, en l'absence d'une nouvelle actualisation, la couverture des besoins pour 2018 et 2019, évalués respectivement à un milliard d'euros et à 1,2 milliard d'euros, est renvoyée aux négociations budgétaires des deux prochaines années.
"Il convient de sécuriser la ressource dans un contexte exigeant de remontée en puissance de l'effort de défense, tout en donnant un éclairage pluriannuel pour construire l'avenir", insiste le CEMA.
« Quand nous mettrons le pied sur l'accélérateur, nous serons difficiles à égaler » (Joelle Pineau, directrice de la recherche en IA chez Meta)
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