Bruxelles et le pot au lait des marchés agricoles

La crise du lait continue. Alors que le gouvernement réclame plus de transparence dans la formation des prix, le conflit illustre les difficiles choix à faire dans la régulation des marchés agricoles européens.

Les producteurs de lait ont manifesté récemment à Bruxelles et Strasbourg pour protester contre la baisse des prix et réclamer une diminution des quotas laitiers. Devant les images familières d'éleveurs en colère sur leurs tracteurs, on pourrait croire à une routine folklorique. Mais tel n'est pas le cas : au-delà des marchandages sur les quotas, les principes mêmes de la politique agricole européenne sont en jeu. Face à la chute imprévue des prix ? 30 % entre 2008 et 2009 ? plusieurs réponses sont possibles.

Selon une approche dirigiste, il faudrait réduire les quotas de production pour faire remonter les prix ? à l'opposé de ce que préconise la Commission européenne, qui souhaite au contraire voir les quotas augmenter régulièrement jusqu'à leur abolition définitive en 2015. Au contraire, selon une approche libérale extrême, il suffirait de laisser faire le marché : les exploitations déficitaires arrêteront spontanément de produire du lait, la production baissera et les prix remonteront sans intervention publique. Mais la réalité oppose un démenti à ces deux thèses.

D'un côté, l'histoire de la politique agricole commune illustre les limites de l'approche dirigiste, au point qu'on pourrait croire qu'elle a été conçue par des libéraux pervers pour servir de contre-exemple pédagogique. Il y eut tout d'abord les excédents laitiers du début des années 1980, conséquence logique des incitations à produire dues aux prix de rachat garantis, sans lien avec l'état du marché. En réaction, on instaura les quotas laitiers en 1984, qui permirent de résorber les excédents et de restructurer le secteur en douceur. Mais cette gestion centralisée des quantités, toujours en vigueur, ne manque pas d'inconvénients. Elle fige la production, ce qui entrave la croissance des exploitations les plus efficaces. Surtout, en politisant la gestion des quantités, elle constitue une source de conflits permanents. Toute proposition de révision temporaire des quotas pour répondre à l'évolution des marchés donne lieu à des soupçons et à des arrière-pensées. Les États, dont les intérêts divergent, sont obligés d'arbitrer en permanence, entre les producteurs et les industriels lorsqu'il s'agit de déterminer le volume global des quotas, et entre les différents producteurs pour ce qui concerne leur répartition. Enfin, la chute actuelle des prix montre que la régulation par les quantités n'atteint même pas son objectif premier de stabilisation.

Inversement, l'approche libérale extrême n'est pas plus convaincante. Le fonctionnement actuel du marché contraint les exploitants à prendre leurs décisions à l'aveugle, sans connaître, au moment de déterminer la taille de leur cheptel, le prix de vente du lait au cours des années suivantes. Cette incertitude rend coûteuse et douloureuse la rationalisation de la production par le seul marché, et le "signal prix" fonctionne de manière très imparfaite. Certes, le lait n'est pas le seul produit dont les prix sont volatils et ne sont connus que longtemps après les choix d'investissement. Mais à la différence des producteurs d'acier ou de pétrole, les exploitants agricoles n'ont pas la capacité financière de supporter un tel risque.

Une approche libérale moins simpliste consisterait à reconnaître que la volatilité des prix est excessive, et à préconiser sa réduction au moyen de mécanismes de marché. Ceux-ci pourraient prendre plusieurs formes : le développement de marchés à terme, qui existent déjà aux États-Unis mais qui restent moins développés que pour les céréales, et surtout des négociations entre producteurs, coopératives et industriels pour conclure des contrats à long terme. Une telle régulation privée concilierait le besoin de prévisibilité et la prise en compte permanente des fondamentaux du marché. Le problème pourrait alors se déplacer sur un autre terrain, celui de l'asymétrie entre la concentration des industriels et des coopératives d'une part et la fragmentation des producteurs d'autre part. Sa résolution pourrait nécessiter d'aller au-delà des dérogations au droit communautaire de la concurrence déjà accordées au secteur agricole, ce qui annonce des débats nourris entre les États et la Commission européenne.

Mais l'essentiel est ailleurs : longtemps arc-bouté sur la défense des quotas, le gouvernement français s'est maintenant résigné à leur disparition programmée et se décide enfin à participer à la réflexion générale sur une régulation plus souple. S'il fait preuve de la même ouverture sur les autres sujets agricoles, cette évolution est de très bon augure.