Macron et la baisse des cotisations chômage : une réforme utile, vraiment ?

Emmanuel Macron veut nationaliser l'assurance chômage, qui serait financée pour partie par la CSG. Mais qu'apporterait vraiment une telle réforme? Par François Charpentier, journaliste, spécialiste de la protection sociale.

François Fillon, candidat officiel des Républicains, et les participants à la primaire du Parti socialiste peuvent débattre sans fin des mérites comparés d'une séparation entre "gros risques" et "petits risques", version à droite, et "généralisation de la complémentaire santé" version à gauche. Dans les deux cas le résultat est le même : transférer aux assurés une part croissante des dépenses et augmenter leur reste à charge. Un partout, la balle au centre, donc, et place à Emmanuel Macron.

Face à ce qui apparaît en effet comme un prolongement des tendances et des politiques du passé, sa proposition de basculer des cotisations sociales vers la CSG introduit incontestablement un élément de nouveauté dans le débat récurrent sur le financement de la protection sociale. Elle en revient a priori aux sources du rocardisme des années 1990. Il s'agit de faire supporter par un prélèvement sur une assiette élargie permettant de se contenter d'un taux modéré une partie des dépenses de protection sociale, en l'occurrence des dépenses d'assurance maladie et d'assurance chômage.

Certains voient dans ce transfert un recul du système bismarckien de protection sociale (un dispositif d'assurances sociales fondé sur l'activité professionnelle et financé par des cotisations sur salaire), par opposition à un système "beveridgien" réputé plus "moderne" (un système d'assistance universelle financé par l'impôt). En réalité, rien de ce qui précède n'est totalement exact, d'autant qu'il faut soigneusement distinguer dans la proposition Macron ce qui a trait à l'assurance maladie et à l'assurance chômage.

Une rupture d'égalité devant l'impôt ?

Dans sa proposition, le candidat à la présidence de la République a marqué sa volonté de compenser les cotisations d'assurance maladie (0,75 % du salaire brut) et d'assurance chômage (2,4 %) payées par les salariés et les indépendants pour les remplacer par une augmentation de la CSG d'1,7 point. 40 % des retraités titulaires des pensions les plus basses et les chômeurs seraient dispensés de cet effort. Autrement dit, seuls paieraient cet accroissement de la CSG les revenus du travail et du capital, une partie des revenus de remplacement y échappant. Au surplus, ajoute-t-il, "j'augmente la CSG, mais je l'augmente beaucoup moins que ces allègements de charges, ce qui veut dire que pour un couple au Smic le gain de pouvoir d'achat par an est de 500 euros".

Quelles que soient les raisons invoquées par Emmanuel Macron, y a là une première entorse au principe qui fondait la CSG : faire supporter par tous les revenus - travail, remplacement (retraites et indemnités journalières) et une partie du capital (patrimoine, jeux) - le poids du financement de la protection sociale. Si l'on, admet que le débat sur la nature de la CSG - impôt ou cotisation ? - a fait long feu et que par son mode de prélèvement, sinon par son caractère de "prélèvement affecté" à la protection sociale, la CSG est bien assimilable aujourd'hui à un impôt, il n'est pas certain que les magistrats du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel ne trouveront rien à redire face à ce qui apparaît comme une rupture d'égalité devant l'impôt. En tout état de cause une évolution à la Beveridge, comme le débat récurrent en France sur la fusion impôt sur le revenu-CSG, invitent à s'interroger.

Distinguer l'assurance de la solidarité

Une seconde série de questions se pose au regard de l'objectif poursuivi. Au tournant des années 1990, lorsque des difficultés de financement insurmontables sont apparues à la sécurité sociale, l'idée poussée par les Rocardiens et la CFDT consistait à opérer un distinguo, d'une part entre les branches assurance vieillesse et accidents du travail directement liées au travail et devant de ce fait être financées par des cotisations sur salaire, d'autre part les régimes maladie et famille.

Pour cette dernière seule le patronat était mis à contribution depuis la loi Landry du 11 mars 1932 et il était clair, notamment pour des raisons de compétitivité, qu'un nouveau mode de financement s'imposait. Ce changement s'imposera d'autant plus que la branche famille versait pour l'essentiel à l'origine des allocations familiales à tous les foyers. Or, au fil des ans, elle attribuera de plus en plus ses prestations sous conditions de ressources et elle sera de plus en plus en charge des questions de pauvreté et de logement.

Pour la maladie, il est apparu au fil du temps que ce régime ne bénéficiait plus seulement aux salariés, mais à la quasi totalité de la population. Partant de là, un financement par les prélèvements sur salaires devenait insuffisant et inopérant. À dispositif universel devait correspondre, un financement universel, le financement par l'impôt, donc par la CSG, devenant le fil conducteur de la réforme Rocard. On sait ce qu'il en advint. Michel Rocard écarté de Matignon par François Mitterrand ne put mener à terme le processus de transfert et Édouard Balladur y mit un terme. Ce que propose aujourd'hui Emmanuel Macron consiste donc à reprendre une partie du transfert là où on en était resté, donc à poursuivre le découpage amorcé entre assurance et solidarité.

Vers une budgétisation totale de l'assurance maladie ?

C'est à ce niveau que se pose plusieurs problèmes. Pour le moment Emmanuel Macron n'évoque que le basculement vers la CSG des cotisations salariales. Dès lors, est-il concevable de basculer seulement les cotisations des salariés dispensant par ce biais les employeurs de conduire une politique salariale plus généreuse ? Plus généralement, au regard du droit, peut-on concevoir que seules les entreprises continuent de cotiser à l'assurance maladie ou faut-il s'en remettre à la note rédigée par l'Institut Montaigne pour les candidats à la primaire de la droite qui préconisait dans un scénario a maxima un basculement de l'ensemble des cotisations maladies (12,8 points employeurs et 0,75 point salariés) sur la CSG, soit un transfert de 60 milliards d'euros. Le "think tank de droite" se prononçait sur la modulation qu'il souhaitait voir mise en œuvre par revenu d'activité : 8 points pour la CSG sur les revenus d'activité et 1,4 point pour la CSG sur les revenus de remplacement (pensions de retraite et indemnités de chômage), sur les revenus du patrimoine et de placement et sur les jeux.

Pour dire les choses autrement, le basculement de la cotisation maladie des salariés prépare-t-il celui de la cotisation patronale ? Au-delà, consacre-t-il définitivement la fin du paritarisme, déjà bien amoché par la réforme Douste-Blazy de 2004, à l'assurance maladie ? Autre question qui ne manquera pas de se poser : l'impact du transfert annoncé sur les revenus les plus faibles, présente, selon Emmanuel Macron, le double intérêt de soutenir la consommation dans une période où les experts annoncent des perspectives de croissance économique modérée pour les dix ans qui viennent, mais aussi de dispenser les entreprises d'un tel effort. Même si l'on a pu dire dans un proche passé que la sécurité sociale a souvent un rôle d'"amortisseur de crise" en période de difficultés, on peut s'interroger sur la légitimation de cette "mission".

Enfin, on doit s'interroger, au niveau fiscal cette fois, sur l'impact de ces mesures. Alors que le produit de la CSG dépasse désormais d'un bon tiers le produit de l'IRPP, son renforcement ne manquera pas de relancer le débat sur une fusion CSG-impôt sur le revenu avec à la clé un débat récurrent sur impôt progressif ou proportionnel. Par ailleurs, reviendra sur le tapis la question de la budgétisation de la sécurité sociale, cette évolution dispensant les parlementaires de l'élaboration et de la discussion d'un projet de loi distinct de la loi de finances et conduisant de facto à une autre gouvernance du système. Au reste, cette évolution est déjà bien engagée avec la mise en place en 2004 d'un directeur "général" de l'assurance maladie et, corollaire de la mesure précédente, l'effacement objectif et effectif du conseil d'administration...

L'Unedic, un "fleuron" du paritarisme

L'impact des propositions Macron sur l'assurance chômage doit s'apprécier très différemment de ce qu'il est à l'assurance maladie. Il faut en effet le rappeler, pour des raisons historiques, en France ce régime n'a jamais constitué une branche de la sécurité sociale. Alors que l'Allemagne et les pays scandinaves ont clairement fait de leur dispositif d'assurance chômage une composante à part entière de leur système de sécurité sociale, l'Hexagone moins touché que ses voisin par le chômage au moment de la crise de 1929 (900 000 chômeurs en France et 6 millions en Allemagne) en raison d'une vocation plus agraire qu'industrielle et porté à un discours très droitier ("on ne va tout de même pas payer des gens à ne rien faire"), n'a pas jugé utile de créer en 1945 une branche chômage à côté des risques maladie-accidents du travail, vieillesse et famille.

Il faudra attendre 1958, et le souci du général de Gaulle de donner une coloration sociale à une politique qui ne l'était guère dans le contexte de la guerre d'Algérie, pour que les partenaires sociaux soient invités à mettre en place un régime strictement paritaire d'assurance chômage. On notera sur ce point que la CGT qui souhaitait que ce régime soit intégré dans la sécurité sociale a refusé de négocier sa mise en place. Elle n'apposera sa signature qu'une fois le régime en place.

On ne refera pas ici l'histoire de ce régime qui fut la grande affaire de Force Ouvrière, son secrétaire général, André Bergeron, en assurant la présidence ou la vice-présidence depuis sa création pendant un quart de siècle en alternance avec un représentant du patronat. Dans les faits, il faut retenir que ce régime a plutôt bien fonctionné... mais quand il n'y avait pas de chômage et que les difficultés ont commencé en 1973 avec le choc pétrolier qui coïncida avec la fin des Trente Glorieuses. Elles se sont aggravées ensuite dans les années 1980 quand l'État, en contradiction avec la pratique paritaire, obligera le régime à prendre en charge le coût exorbitant des préretraites.

Un "guichet unique" pour l'Afpa, l'Unedic et l'ANPE ?

Le régime devra alors s'adapter, en 1984, en distinguant assurance et solidarité. Les difficultés s'aggraveront encore dans les années 1990 quand le patronat s'abstiendra de réagir face aux employeurs qui se glisseront dans des statuts les dispensant de payer des cotisations pour leurs salariés. Le doublement du nombre d'intermittents du spectacle, en lien avec le développement des sociétés d'audiovisuel, est une parfaite illustration de ces dérives qui, ajoutées à la persistance d'un fort chômage, conduiront en 2008 à la création de Pôle emploi. Objectif, rassembler sous un même toit, voire même dans un "guichet unique" l'Association française pour la formation des adultes (AFPA), l'assurance chômage (Unedic) et l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE). La réforme coïncidant avec la nouvelle crise économique de 2007-2008, la privatisation partielle du placement, l'accompagnement des chômeurs et l'impossible fusion entre activités de placement et d'indemnisation ne produiront pas du tout les effets escomptés. Moyennant quoi, la baisse continue des déficits (4,5 milliards d'euros en 20015, 4,2 en 2016 et une prévision de 3,6 en 2017) laisse subsister une dette estimée à 33,6 milliards d'euros en 2017. Un chiffre à comparer aux dépenses estimées pour 2017 : 39,3 milliards d'euros...

Un régime qui a ses spécificités

Ces données justifient, selon Emmanuel Macron, un basculement des cotisations salariales (les cotisations à l'Unedic sont de 2,40 % du salaire brut pour la part salariale et de 4 % pour la part employeur) sur la CSG. Première remarque : même si la réforme Sarkozy de 2008 a marqué une évolution importante, on est ici dans un système purement paritaire dans lequel le lien entre le contrat de travail et l'indemnisation en cas de perte d'emploi ne fait pas de doute. Partant de là, il est parfaitement clair et généralement admis que le financement par des cotisations sur salaire imaginé en 1958 se justifie pleinement. Il est donc évident qu'un changement du mode de financement substituant l'impôt à la cotisation modifierait en profondeur la gouvernance et, au-delà, l'esprit même du régime.

Seconde remarque : sur la gouvernance il est clair que depuis des années les partenaires sociaux n'ont pas été politiquement capables d'assumer des décisions d'autant plus impopulaires qu'elles sont toujours prises sous la pression des événements. Pour autant, ce sont bien des conventions négociées tous les deux ou trois ans par les partenaires sociaux qui rythment la vie de l'assurance chômage. Faut-il renoncer à ce système au motif que dans un contexte économique et social marqué par le marasme économique et l'affaiblissement des acteurs sociaux (patronat et syndicats), le dialogue social peine à se développer ?

La gestion par l'État améliorerait-elle les choses?

Mais pour le remplacer par quoi ? Sur ce point, un regard porté sur l'assurance maladie montre que 13 ans après la réforme Douste-Blazy, la prise en mains du régime par l'État n'a apporté aucune amélioration, le déficit demeurant continu depuis 1992 et la dette dépassant 150 milliards d'euros selon le dernier rapport sur la sécurité sociale de juin 2016 de la Cour des comptes. L'État n'ayant pas mieux réussi que les partenaires sociaux à l'assurance maladie, peut-il raisonnablement en aller autrement à l'assurance chômage ?

Troisième remarque, la réduction souhaitée par Emmanuel Macron entre salaire brut et salaire net se heurte à une jurisprudence solide encore rappelée par le Conseil constitutionnel le 6 août 2014. Selon les magistrats, les cotisations ont pour objectif d'ouvrir des droits aux salariés. Les prestations versées sont alors proportionnelles aux cotisations contributives, lesquelles se distinguent de tous les mécanismes d'imposition qui ne sont pas de même nature et qui ne visent pas le même objectif.

Ni régulation, ni croissance

Au total, si de bonnes raisons plaident objectivement pour un soutien à la consommation par les relèvements des bas salaires, il n'apparaît pas que la méthode Macron soit juridiquement accceptable ni la plus performante. Certes, elle mettrait davantage à contribution les retraités, mais dans un pays vieillissant cela ne revient-il pas à manger le blé en herbe ? Autrement dit, n'est-il pas tout aussi important de soutenir le pouvoir d'achat des personnes âgées mais valides et de ne pas trop amputer leur pouvoir d'achat ensuite pour leur permettre de faire face au risque dépendance qui lui non plus ne s'inscrit pas dans la sécurité sociale ? Faut-il le rappeler, mais ce que l'on a qualifié de "miracle allemand" dans les années 1950-1960 a pris appui sur un relèvement massif des pensions de retraite pour soutenir la consommation.

En tout état de cause, si un tel projet est susceptible de produire des effets à court et moyen terme, il faut s'interroger sur son impact à plus long terme. De fait déplacer les bornes entre cotisations et impôts rendra objectivement le prélèvement moins douloureux. Mais globalement il sera toujours en augmentation et amputera la richesse nationale sans remédier en rien aux deux maux dont souffre le système de protection sociale : d'abord, une absence totale de régulation, ce constat valant autant pour l'assurance maladie que pour l'assurance chômage ; ensuite, un défaut de croissance économique qui ne permet plus de satisfaire les besoins qui s'expriment. Sur ce point on attend de tous les candidats à l'élection présidentielle, de gauche comme de droite, puisqu'ils ont eux-mêmes soulevé la question du financement de la protection sociale, qu'ils nous éclairent sur les mesures structurantes qui permettraient de relever ces deux défis.

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Commentaires 14
à écrit le 15/01/2017 à 8:35
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La solution consiste à répartir les charges sociales, chomage et retraites, sur le travail (les entreprises), et sur la consommation d'énergie. C'est URGENT de la mettre en application.

à écrit le 12/01/2017 à 15:28
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article intéressant. Par contre faut être gonflé pour faire une comparaison entre la situation des retraités Allemands dans les années 50 et les nôtres aujourd'hui... Je crois comprendre les biais légaux, mais je crois nécessaire de transférer les...

à écrit le 12/01/2017 à 11:38
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Les termes du débats sur les financements sociaux (chômage, maladie, famille, vieillesse) sont bien mis en valeur. Pour ma part, le dispositif assurantiel sur le chômage me parait très bien adapté. Par contre, l'on fait supporter d'autres financement...

le 12/01/2017 à 15:41
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Je comprends vos réserves sur les baisses de charges pour les entreprises, cependant vous semblez tout à fait armer pour savoir que compte tenu de la faiblesse des marges des entreprises ces dernières années, il faut être un peu patient pour voir les...

le 13/01/2017 à 8:45
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Commentaire intéressant. Il faut envisager une participation pécuniaire d'un impot sur l'énergie, cet impot tant justifié par la nécessité de protéger le climat. Il faudrait pouvoir en débattre. Merci.

à écrit le 12/01/2017 à 9:31
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Merci pour cet article. Oui mais il faut bien qu'il donne des gages à ses sponsors hein, il a pas été propulsé ici par hasard le gars... Macron on sait que s'il est président toutes ses propositions de droite seront appliquées et toutes celle...

le 12/01/2017 à 15:42
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proposer d'ouvrir des droits au salarié démissionnaire c'est vrai que ça sent la mesure de droite à plein nez.

le 13/01/2017 à 9:23
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Ah ben mince alors on a pas du tout lu la même réforme du code du travail, c'est ballot hein ? Vous pouvez développer donc ou bien c'est seulement du trollage comme j'en suis persuadé svp ? Merci et à jamais puisque jamais vous ne me répondrez...

à écrit le 12/01/2017 à 8:45
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Le travail et l'énergie c'est la même chose; le travail fournit de l'énergie; l'énergie remplace le travail en utilisant l'outillage. Il faut répartir les charges sociales sur le travail et sur l'énergie jusqu'à un certain seuil qui dépend de l'effic...

à écrit le 12/01/2017 à 8:34
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On risque de passer plusieurs générations en voulant trouver une justification à une réforme des prélèvements. Mettons en place une fiscalité énergétique pour protéger le climat et utilisons les revenus de cette fiscalité pour régler le problème d'ac...

à écrit le 12/01/2017 à 8:16
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La solution consiste à répartir les charges sociales sur la production (cotisations sociales à la charge des entreprises) et sur la consommation (CSG, TVA sociale, impot sur la consommation d'énergie), progressivement jusqu'à un certain seuil. Cela ...

à écrit le 12/01/2017 à 7:05
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Pendant 5 ans les classes moyennes et moyennes supérieures ont supporté les hausses d'impôts. Macron en bon socialiste veut continuer en augmentant la pire des cotisations, puisque qu'une partie est imposée. Il n'y avait qu'un socialiste comme Rocard...

à écrit le 11/01/2017 à 21:07
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La grande idée, c'est de fusionner l'IR avec la CSG . Le prélèvement à la source est la première étape. Toujours la même idée, taxer les classes moyennes et les retraités aisés que les socialistes situent à 1600 euros par mois. Dans aucun programme d...

à écrit le 11/01/2017 à 19:41
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Macron a raison, il faut tout transférer sur la CSG et simplifier les fiches de payent et l'administration pour alléger les entreprises et les travailleurs !

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