Le pylône qui gâche la forêt

La Pacific Gas and Electric Company (PG&E) s'est déclarée en faillite le 29 janvier 2019. Le fournisseur d'énergie californien qui était valorisé à plus de 25 milliards de dollars au début de novembre 2018 n'en valait plus que 4 deux mois plus tard suite à des soupçons de responsabilité dans les incendies qui ont ravagé le nord de la Californie, provoquant la mort de 86 personnes et détruisant 15.000 maisons.

Indemnités et faillite pour réorganisation

Les fournisseurs californiens d'énergie sont régulièrement condamnés pour leur responsabilité dans le déclenchement d'incendies de forêt. En 2007, Southern California Edison et San Diego Gas & Electric ont dû payer respectivement 37 et 14,4 millions de dollars. En 2015, PG&E a versé 8,3 millions de dollars de dédommagements. Les feux de novembre 2018 pourraient avoir été provoqués par des étincelles venant d'une ligne à haute tension appartenant à PG&E. Si les enquêtes conduites actuellement concluent à sa responsabilité, PG&E devra verser des indemnités estimées à une trentaine de milliards de dollars. Ce risque exorbitant explique que l'entreprise se soit placée sous le régime du chapitre 11, une disposition du droit américain lui permettant de continuer à fonctionner à l'abri de ses créanciers jusqu'à la décision d'un juge fédéral sur un plan de réorganisation de ses activités. Les 24 000 employés de PG&E devraient donc conserver leur emploi et ses 16 millions de clients devraient continuer à être approvisionnés, mais voir leur facture grimper pour couvrir les frais d'assurance et d'investissements supplémentaires en sécurité, en attendant de savoir s'il faudra aussi indemniser les victimes. Si c'est le cas, l'entreprise sera peut-être autorisée à répercuter le surcoût sur ses clients par une hausse des prix de l'énergie, comme c'est arrivé en 2001 après la crise provoquée par Enron. PG&E était restée sous le régime du chapitre 11 d'avril 2001 à avril 2004 et avait versé 10,2 milliards de dollars à ses créanciers.

Obligation de résultat

Les spécialistes de l'économie des contrats et de l'assurance ont beaucoup travaillé sur la façon de rédiger un contrat quand certaines décisions que devra prendre l'une des parties ne sont pas directement vérifiables par l'autre partie. Puisqu'il est toujours inefficace de signer un contrat en associant le prix à des actions invérifiables, les engagements contractualisés ne devraient porter que sur les résultats observables, pas sur les moyens cachés mis en œuvre pour atteindre ces résultats. Ainsi le contrat de prévention des incendies liant les exploitants de réseaux électriques (ici PG&E) et les autorités (California Public Utilities Commission, CPUC) devrait prévoir des récompenses et/ou des pénalités dépendant des coupures d'électricité mesurées, du nombre d'incendies et des victimes, et de l'étendue des dégâts, quelles qu'en soient les causes. Une régulation de ce type crée une très forte incitation à dépenser beaucoup en matière de sécurité, mais sans garantie que le résultat sera à la hauteur. Il s'agit d'une application extrême de l'adage "plus je travaille, plus j'ai de la chance" avec le double risque du besogneux malchanceux (malgré les efforts importants de prévention consentis par l'exploitant, le résultat est désastreux) et du paresseux chanceux (le résultat est bon malgré un faible niveau d'effort).

Dans les faits ce problème, dit de risque moral, est réglé de façon à peine moins radicale par les organismes de régulation: le contrat est rédigé de façon à faire peser sur l'exploitant une présomption de responsabilité, mais, quand un accident ou un incident survient, l'autorité diligente une enquête pour chercher une éventuelle preuve de non-responsabilité. En Californie, l'enjeu est important puisqu'aux termes de la loi l'entreprise doit payer les conséquences de l'incendie si ses équipements l'ont déclenché, même s'il s'avère qu'elle a scrupuleusement respecté les règles de sécurité, telles que les obligations d'élagage données dans l'illustration ci-dessous.

Source: PG&E's wildfire mitigation plan 2018 (4 pieds = 1,22 m)

Il ne suffit donc pas qu'il y ait un feu de forêt pour que le propriétaire d'une ligne électrique traversant ladite forêt soit finalement déclaré responsable, mais il est fort probable qu'il le sera, sauf si l'enquête débouche sur l'identification d'un autre coupable "plus probable". Ainsi, PG&E qui était également mis en cause dans des incendies survenus en octobre 2017 dans le nord de la Californie, a été blanchi en janvier 2019 après enquête du California Department of Forestry and Fire Protection (CAL FIRE).

Un couperet du même genre, mais pour des faits beaucoup moins dramatiques, a menacé le distributeur EDF Energy Networks en juillet 2009. Ofgem, l'organisme britannique de réglementation de l'énergie statuant sur les coupures de courant survenues dans la région de Dartford à la suite de l'incendie d'un transformateur (94.000 clients dans le noir, beaucoup pendant plus de 24 heures) a envisagé d'imposer une amende de 2 millions de livres à l'entreprise. L'argument était que, bien que l'incendie ait été provoqué par un acte de vandalisme, il aurait pu être évité si l'exploitant avait multiplié les inspections sur le site. Ofgem a finalement conclu qu'il s'agissait d'un événement exceptionnel et qu'il n'existait aucune preuve que les "actions ou l'absence d'actions" du distributeur étaient à l'origine de l'incident. Il n'a donc pas imposé à EDF Energy Networks les pénalités sur le chiffre d'affaires prévues dans son contrat de régulation incitative.

L'incendiaire et l'incendié

La solution la plus radicale pour prévenir les incendies dans les régions fortement boisées est le passage des lignes de distribution en souterrain. Mais pour des raisons de coût l'enfouissement ne peut être réalisé que très progressivement, et dans les zones où il n'y a ni inondation ni glissement de terrain. Moins coûteuse en infrastructure, mais très impopulaire est la déconnexion de lignes pendant les épisodes de tempête. Si les branches arrachées par le vent tombent sur des lignes non alimentées, il n'y a pas de risque d'embrasement. Mais il faut bien sûr prévoir une solution de remplacement pour les clients vulnérables dont l'alimentation est interrompue, en particulier ceux qui sont sous assistance médicale. Et, comme le mentionne Meredith Fowlie dans son billet de blog, les coupures préventives vont en l'encontre des obligations de PG&E en matière de fourniture d'électricité à ses clients. Si on ne veut ou ne peut pas supprimer les risques d'étincelles, faisons disparaitre la matière inflammable! PG&E qui dit avoir coupé 160.000 arbres en 2018 prévoit de porter le chiffre à 375.000 en 2019. Les opérations de débroussaillage et d'élagage le long des lignes devraient passer de 760 miles à 2 450 miles pour les mêmes années. Il est aussi prévu de multiplier les contrôles de pylônes, lignes, transformateurs, et de développer le système d'alerte.

Qui de l'incendiaire ou de l'incendié doit être considéré comme responsable est un sujet traité par A.C. Pigou dans The Economics of Welfare (1920) au sujet des incendies de récoltes provoqués le long des voies ferrées par les étincelles sorties des chaudières des locomotives. Il préconisait de faire payer par la compagnie de chemin de fer la valeur des cultures détruites par le feu. Quarante ans plus tard, Ronald Coase dans The Problem of Social Cost faisait remarquer que cette politique publique n'est pas nécessairement efficace, car il peut être moins coûteux de se passer d'activités agricoles le long des voies que de freiner le développement du ferroviaire. Coase proposait plutôt d'allouer des droits à l'une ou l'autre des parties et de les laisser négocier la solution la plus efficace (train ou pas train, sans ou avec activité agricole), accompagnée des compensations adéquates.

Pour en revenir au contrat de prévention des feux dans les forêts traversées par des lignes électriques, les engagements en matière d'enfouissement et de déconnexion sont vérifiables, donc peuvent être contractualisés. C'est moins vrai des autres mesures. Par exemple si un incendie se déclare, la végétation disparait et il est impossible de vérifier si les broussailles et les arbres avaient bien été retirés dans le voisinage des lignes incriminées.

Avec le dérèglement climatique, le nombre d'épisodes de sécheresse va nécessairement augmenter et avec eux les feux de forêt. La cohabitation en surface entre végétation inflammable et lignes électriques susceptibles de l'embraser va devenir de plus en plus difficile. Puisqu'on ne sait (heureusement) pas faire pousser les arbres sous terre, ce sont les lignes électriques qui vont devoir céder la place en surface, mais c'est une solution très couteuse. Restent les coupures préventives de l'alimentation électrique. Avant d'en faire un outil routinier de prévention, il faut préparer les populations concernées au risque de déconnexion, notamment en encourageant l'installation de panneaux solaires et de batteries permettant une autoconsommation provisoire.