Défaut de paiement aux États-Unis : un enjeu plus politique qu’économique

Les marchés financiers ont aujourd'hui les yeux rivés sur le calendrier, et plus précisément sur la date du 1er juin prochain. À cette échéance, les États-Unis pourraient se retrouver en situation de défaut de paiement, c'est-à-dire dans l'incapacité à rembourser leurs emprunts. En cause : le plafond de la dette qui désigne la somme, fixée par les parlementaires, que l'exécutif est autorisé à emprunter. Actuellement, ce plafond est fixé à 31 400 milliards de dollars (29 135 milliards d'euros), un montant que les États-Unis ont atteint le 1er janvier dernier. Depuis, seules des mesures d'urgence ont permis de débloquer de nouveaux fonds.

Dans l'arène politique américaine, le plafond de la dette est devenu une sorte de « jeu de la poule mouillée » entre démocrates et républicains, un terme emprunté à la théorie des jeux. Il désigne un dilemme de négociation dans lequel chacun des partis préfère ne pas céder, au risque d'un résultat mutuellement défavorable, car le premier à céder apparaît faible. Compte tenu des enjeux critiques que le plafond de la dette représente, chaque parti tente d'obtenir des concessions significatives de l'autre qui voudrait éviter les conséquences potentiellement catastrophiques d'un défaut américain. Un accord semble se dessiner, mais dans le climat politique polarisé actuel, il y a une prime à paraître le plus idéologiquement pur possible, ce qui rend tout compromis difficile dans ce bras de fer entre Joe Biden et ses opposants républicains.

Pris dans cette impasse, les démocrates sont tentés d'invoquer le 14ᵉ amendement de la Constitution américaine. Celui-ci, adopté en 1868, contient une clause, souvent appelée la « clause de la dette publique », qui stipule que « la validité de la dette publique des États-Unis [...] ne sera pas remise en question ». Certains l'interprètent comme donnant au président le pouvoir de contourner le Congrès et de lever unilatéralement le plafond de la dette.

Éviter la crise maintenant et la subir plus tard ?

Cette lecture reste cependant très contestée et pourrait donner lieu à des litiges juridiques. Si cette bataille politique devenait juridique, il est fort à parier qu'elle s'inscrirait alors dans le temps long, ce qui contribuerait à davantage de confusion autour de la capacité de l'État fédéral américain à rembourser sa dette. Cela ne serait pas de nature à rassurer les marchés financiers habituellement à la recherche de prévisibilité.

Il est aussi important de rappeler qu'une telle approche n'est pas sans risque politique. L'histoire récente offre un exemple éloquent des retombées potentiellement négatives de ce genre de stratégie. En 2013, sous la direction de Harry Reid, démocrate du Nevada qui était alors leader de la majorité au Sénat, les règles dans l'aile nord du Capitole ont été modifiées. L'idée était de permettre la confirmation des juges fédéraux par une simple majorité, à l'exception des juges de la Cour suprême. Cette manœuvre, connue sous le nom de « nuclear option », a finalement eu des conséquences indésirables. En 2017, les républicains ont utilisé ce précédent pour étendre la règle de la majorité simple aux juges de la Cour suprême. Tant qu'ils détenaient cette majorité, ils ont pu transformer la composition de la plus haute juridiction.

Si les démocrates devaient adopter une approche semblable avec le 14e amendement et la question du plafond de la dette, ils pourraient se retrouver dans une situation similaire. Bien que cette stratégie puisse permettre d'éviter une crise immédiate, elle pourrait également ouvrir la porte à un usage homologue du 14e amendement par un futur président républicain au détriment du processus démocratique et de la consultation politique que les démocrates de l'opposition voudraient privilégier alors. Dans ce contexte, il est donc crucial que les dirigeants politiques pèsent soigneusement les conséquences à long terme de leurs actions, au-delà de la crise actuelle.

On peut imaginer qu'un accord entre républicains et démocrates sera trouvé in extremis, comme cela a souvent été le cas lors des crises précédentes. L'histoire récente peut même nous éclairer sur les caractéristiques majeures de cet accord : il sera probablement modeste et repoussera le plafond de la dette à un niveau suffisamment élevé pour éviter la crise à court terme et permettre à l'ensemble de la classe politique de se concentrer sur d'autres sujets... jusqu'à ce que le nouveau plafond soit atteint. C'est dans ce contexte que l'on peut comprendre le calme relatif des marchés financiers qui semblent ignorer la crise politique pour le moment.

Mais si les États-Unis faisaient quand même défaut ?

Il convient cependant de se demander combien de temps ce « jeu de la poule mouillée » peut continuer et si ce contexte peut justement favoriser un accident de paiement qui surviendrait à la suite d'une crise politique majeure et inédite.

En effet, les États-Unis n'ont jamais fait défaut sur leur dette de manière volontaire, si bien qu'un tel scénario reste difficile à décrire tant ses effets seraient sans précédent. Selon les estimations de la banque UBS, l'indice boursier S&P pourrait perdre 20 %. Une telle chute précipiterait une récession, notamment par le biais d'une baisse de la consommation des ménages américains - le fameux « effet richesse » de la bourse qui explique que le niveau de consommation d'un agent suit le niveau de son patrimoine. D'après l'analyse de l'agence de notation Moody's, reprise par la Maison-Blanche comme argument supplémentaire dans ce bras de fer, un défaut pourrait notamment ralentir la croissance réelle américaine, détruire deux millions d'emplois et augmenter les taux d'intérêt que le pays doit payer sur sa dette.

Un défaut pourrait aussi conduire à une récession mondiale à court terme et à des turbulences significatives sur les marchés de commodité, comme celui du pétrole, qui sont étroitement liés au dollar qui s'affaiblirait mécaniquement. C'est aussi la crédibilité financière américaine qui pourrait être remise en question, compte tenu du rôle prédominant de sa devise dans le commerce international. Si les autres pays cherchaient à réduire leur dépendance sur les États-Unis, les échanges internationaux pourraient être ralentis et le commerce mondial davantage fragmenté.

Ce scénario est d'autant plus paradoxal que les fondamentaux économiques américains restent solides, compte tenu du dynamisme de l'activité économique du pays et de son marché du travail. En 2011, l'agence de notation S&P, pour justifier sa décision de dégrader la note souveraine des États-Unis, a fait part de ses doutes concernant « l'efficacité, la stabilité et la prévisibilité de la prise de décision politique américaine ». Critiquée à l'époque pour ne pas avoir suivi sa mission d'analyse des fondamentaux économiques, l'agence avait peut-être proposé une analyse annonciatrice de l'interférence accrue du politique dans l'économique, avec les conséquences que nous vivons aux États-Unis à l'heure actuelle.

Par Jeremy Ghez, Professor of Economics and International Affairs, HEC Paris Business School