L'union bancaire est le nouveau projet phare de la zone euro. Mais c'est un projet qui avance doucement.

Pourquoi une union bancaire européenne ?  Briser le lien souverains-banques

L'idée d'une union bancaire est née de la volonté des Européens de briser le lien entre le « risque bancaire » et le « risque souverain. » Ce lien est en effet à l'origine de plusieurs des crises qui ont frappé la zone euro depuis 2010, et il a contribué à compliquer cette crise.

L'Irlande ou l'Espagne ont sombré dans la crise en raison de la nécessité qu'ont eue les Etats de sauver le système bancaire en faillite. C'est ce que l'on craint actuellement pour la Slovénie. La charge qui pesait sur les banques a été ainsi transféré sur les budgets et les dettes nationales, puis, via l'aide du MES ou du FESF vers l'ensemble des contribuables européens.

Mais la crise grecque ou portugaise, quoique, à l'origine, non bancaire, a fragilisé les établissements bancaires de ces pays. Il a donc fallu recapitaliser ces établissements, notamment les banques grecques. Enfin, la restructuration de la dette publique grecque a entraîné l'effondrement du système bancaire chypriote et l'intervention de Nicosie, via une aide européenne particulièrement drastique.

 Permettre l'intervention du MES

Pour briser à l'avenir ce cercle vicieux, l'idée a longtemps couru de permettre au MES d'aider directement les banques en difficulté. Actuellement, le MES ne peut aider directement un système bancaire, il doit prêter à un État qui se charge de renflouer les banques. C'est ce qui a été fait avant la crise bancaire pour l'Espagne ou la Grèce, après pour l'Irlande.

Mais le débiteur du MES reste les États, pas les banques. En cas de difficulté de remboursement de cette aide, l'État concerné se retrouve en première ligne. Le lien entre les deux risques décrit plus haut n'est donc pas brisé.

La nécessité d'une supervision unique

Plusieurs États de la zone euro ont néanmoins considéré que, dans la situation actuelle, accorder des prêts sur la garantie publique aux banques n'était pas possible. Comment en effet, l'argent du contribuable français peut-il être engagé sans garantie sur une banque portugaise sans que la France n'ait de contrôle sur le système bancaire portugais ?

On voit le risque, c'est l'aléa moral, la tentation de compter cette somme engagée par les États européens comme « gratuite et non engageante » par les banques privées. D'où l'idée de lier l'ensemble du système bancaire européen sous la même législation et sous le même contrôle.

Ainsi, cette banque portugaise aidée par l'Europe devra rendre des comptes à un superviseur européen qui défendra l'intérêt de l'ensemble de l'Europe, donc de ses créanciers. Et qui en cas de besoin, organisera sa faillite dans l'intérêt desdits créanciers. C'est l'union bancaire.

Le long chemin vers la supervision unique

 L'union bancaire européenne se décline donc en deux grandes phases. D'abord, l'unification de la Supervision des Banques. Une seule est achevée. C'est la mise en place du SSM (Single Supervisory Mechanism, Mécanisme de Supervision Unique).

Ensuite, la mise en place d'un mécanisme de résolution unique des banques européennes permettant l'aide directe du MES. Le principe de l'Union bancaire a été présenté en mai 2012 par la Commission européenne.

Dès le sommet du 29 juin 2012, le conseil européen a adopté le principe de la mise en place « rapidement » du SSM, qui, affirment alors les chefs d'État et de gouvernement, « pourrait permettre, après la mise en place d'une décision régulière, la recapitalisation directe des banques par le MES. »

Réticences allemandes

Mais le processus va rapidement se gripper. Outre les réticences du Royaume-Uni et de la Suède, qui craignent le pouvoir de la BCE sur leurs banques, la chancelière allemande, notamment, préfère temporiser. L'Allemagne n'est guère enthousiasmée par cette union bancaire.

Elle y voit le risque de se retrouver contrainte, via le MES et son mécanisme de recapitalisation qui engage les États de la zone euro, à renflouer les banques des autres pays européens, alors même que son propre secteur bancaire n'est guère florissant.

Par ailleurs, on n'est guère prêt à Berlin alors à laisser un superviseur européen surveiller ses banques mutualistes et ses caisses d'épargne qui ont la longue tradition de « régler leurs affaires elles-mêmes », souvent avec l'appui plus ou moins avoué des collectivités locales allemandes.

L'Allemagne cède finalement

Finalement, Berlin cède partiellement à la fin 2012, prenant conscience que l'échec de l'union bancaire serait très mal perçu sur les marchés et que l'aide directe aux banques pourrait être un moindre mal, la chancelière cède, après avoir obtenu quelques concessions.

En décembre 2012, la mise en place d'un Mécanisme de Supervision Unique piloté par la BCE est donc adoptée par le Conseil européen pour les établissements bancaires ayant un bilan de plus de 30 milliards d'euros. Cette limite basse laisse la quasi-intégralité des caisses d'épargne et des banques mutualistes allemandes en dehors du SSM.

Les réticences du parlement européen

C'est alors au parlement européen de trancher. Les députés de Strasbourg veulent des concessions démocratiques. Ils exigent qu'on leur remette les comptes-rendus des réunions du comité de supervision bancaire unique. La BCE refuse en s'appuyant sur le risque de fuites.

Finalement, le 12 septembre, le parlement vote la proposition de la Commission sur la supervision unique, moyennant le transfert aux députés d'un résumé sans indications précises des établissements cités dans les réunions. Désormais, le SSM fait partie de la législation européenne. il deviendra effectif en octobre 2014.

Ce que la BCE va superviser

Le SSM sera officiellement composé de la BCE et des régulateurs nationaux de la zone euro. Les pays qui n'ont pas adopté l'euro pourront, s'ils le souhaitent, se joindre à ce système. La BCE pilotera néanmoins cette supervision en prenant en compte le risque systémique pour l'ensemble de la zone euro des problèmes bancaires.

En conséquence, elle va superviser directement les banques « significatives. » C'est l'institution de Francfort elle-même qui décidera de l'aspect significatif ou non d'un établissement bancaire en fonction de la taille de ses actifs, de l'importance de l'économie du pays dont elle est issue et de l'importance de ses activités internationales.

Les banques qui auront demandé une aide au MES seront également suivis directement par la BCE. Cette dernière estime à 130 les banques qu'elle supervisera directement. Ces 130 banques représenteraient 75 % des actifs bancaires de la zone euro.

Les autres banques, parmi les 6.000 concernés par le SSM, continueront d'être suivies par les régulateurs nationaux. Mais à tout moment, la BCE peut décider de prendre la supervision d'un de ces établissements.

Les institutions et les tâches du SSM

La fonction de supervision bancaire de la BCE sera strictement séparée, assure-t-on, de sa fonction de politique monétaire. La charge de supervision sera dirigée à la BCE non par le conseil des gouverneurs ou le directoire, mais par un conseil autonome, le « comité de supervision » (Supervisory Board) formé de six représentants de la BCE, dont le président et le vice-président (qui sera membre du directoire de la BCE) ainsi que des représentants de chaque pays membre de l'union bancaire.

Ce comité est chargé d'organiser la supervision et de préparer les décisions du Conseil dans le domaine bancaire.

Concrètement, quelle sera la tâche de la BCE en tant que pilote du SSM ? Le rôle classique d'un régulateur : donner ou ôter des autorisations d'activité, s'assurer de la conformité à la législation bancaire européenne et mener des revues de détail sur la santé des banques européennes.

On le voit, en soi, cette supervision unique n'est guère une avancée. Elle ne peut l'être que si elle est liée à un mécanisme unique de résolution des crises bancaires. Mécanisme qui reste encore à construire. Tout comme demeure incertain l'état réel du système bancaire européen.